生态环境法典编纂是新时代中国法治建设的重大战略任务。2025年4月30日，《中华人民共和国生态环境法典(草案)》经全国人大常委会初次审议后向社会公开。2025年9月、10月，《中华人民共和国生态环境法典(草案)》(二次审议稿)(以下简称“《草案》二审稿”)各编已通过二次审议并向社会公开。废弃物的循环利用体系作为生态环境法典的重要构成部分，其制度构造与法理基础成为亟待深入研究的核心议题之一。党的二十大报告明确提出了“加快构建废弃物循环利用体系”。长期以来，我国资源循环利用行业面临着主体分散、效率不高、规模化不足的结构性挑战。伴随城镇化进程的加速与社会消费水平的提升，废弃物产生量持续激增，其治理问题愈发凸显。据统计，2024年我国十大类再生资源回收总量已达4.03亿吨，回收总值高达1.41万亿元。①产业规模正在持续扩大，再生资源行业对经济社会发展与国家安全的战略支撑作用日益凸显。同时，作为生产、流通、消费等经济社会活动的产物，具有负外部性的废弃物一直也是环境法的重要调整对象；不同类型废弃物的处置与利用，关系到污染控制、自然生态保护与绿色低碳发展等多个领域的关系协调。②因此，立法机关需系统整合现行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)、《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)等相关立法，以回应废弃物兼具“污染物”与“资源”所带来的结构性挑战。生态环境法典编纂是“统筹立改废释纂”的立法方式，体系化、系统化是法典编纂最为本质的特征和要求。③立足于法典编纂进程，本文围绕《草案》二审稿中废弃物循环利用的体系化构造展开全面考察，旨在揭示其背后所蕴含的法典化理路、即如何通过对既有规范基础的体系性整合，在理念、制度与责任三个层面完成对传统治理模式的扬弃与超越，从而为废弃物的循环利用构建起一个逻辑自洽、功能互补、体系融贯的整体法秩序。本文的研究亦期望能为生态环境法典草案的后续完善提供有针对性的完善建议，并为法典正式颁布后的解释与适用提供学理支撑。 一、废弃物治理的体系化难题 由于废弃物兼具“污染物”与“资源”的双重属性，如何在一个统一的法律框架内全面回应此种多元属性是立法所面临的挑战。一直以来我国采取分散立法模式，形成了以《固废法》为代表的污染防治规范体系和以《循环经济促进法》为代表的资源利用规范体系。生态环境法典编纂需要通过体系化方式对已有制度规则进行整合。若仅将现行两套规范体系进行简单汇编，就存在两个方面的体系性难题： 其一是规制功能的失衡。在现行法律体系中，《固废法》所构建的命令—控制型规制拥有具体、细密的义务规范与严厉的法律责任，而《循环经济促进法》中规定偏重于原则性与倡导性④，主要通过规划、财政、税收等激励性、引导性措施，鼓励社会开展减量化、再利用与资源化活动，在很大程度上是一部“宣示性”或“框架性”的法律，缺乏足够具体、可操作的权利义务规范与强制性的法律责任，难以发挥裁判依据的功能。其“促进法”的立法定位、倡导性规范的特质以及法律责任强制力的缺失共同引发了其实施的低效。⑤此种法律规范供给上的不均衡，导致实践中废弃物的“污染物”属性被系统性强化，而其“资源”属性的实现则缺乏稳定、有力的法律保障，形成了“强管制、弱促进”的失衡格局。加之前述两套规范体系在立法宗旨与制度工具上存在天然冲突，当同一废弃物既是潜在的污染物又是可利用的资源时，究竟应优先适用何种规范逻辑，法律上缺乏清晰的指引和冲突解决机制。这种法律适用的不确定性，不仅增加了市场主体开展资源化利用的合规成本与法律风险，也使得行政与司法机关在面对具体个案时，难以形成统一、协调的裁判尺度，回避了对废弃物双重属性进行一体化治理的根本问题。 其二是制度功能的侧重差异导致衔接机制缺位。在现行法律体系中，各单行法基于不同的立法定位，在规制重心上存在显著差异。尽管不同立法在“减量化、资源化”的目标上具有一致性，但在具体的制度工具选择上形成了功能分化，《固废法》侧重于环境风险的防治和管控，《循环经济促进法》侧重于资源利用的产业激励，而与此相关的《中华人民共和国产品质量法》则聚焦于市场流通的安全认证。这种分段治理的模式在实践中面临着协调难题。在产业链跨部门、跨环节、跨区域的实践背景中，当同一废弃物处于从“污染物”向“资源”转化的临界状态时，由于缺乏统一的上位法统筹，究竟何时结束严格的风险管制、何时开启灵活的产业促进，法律上缺乏清晰的界分标准与程序指引。这种制度衔接的碎片化，容易在跨部门、跨环节的监管中造成“多头管理”或“监管真空”，不仅削弱了治理效能，也凸显出通过法典编纂实现风险控制与资源利用有效衔接，构建统一规则体系的必要性。 二、废弃物循环利用的总体价值要求 生态环境法典编纂的首要任务，是在总则部分确立能够统摄全局、消弭冲突的统一价值目标。⑥从目前立法机关公开的《草案》二审稿看，总则编正是对当前困境的直接回应。其并未简单地延续任何单一法条的立法宗旨，而是将“保护和改善生态环境”与“促进绿色低碳发展，推动经济社会发展全面绿色转型”明确规定为法典的根本目标和任务，体现出立法上的进步。⑦这一价值宣示作为整部法典的立法目的，同时确认了废弃物的“污染物风险控制”与“资源化利用”的双重价值目标，二者具有同等重要的法律地位。为实现第一条所宣示的多重目标，总则编构建了一个由国家、市场主体和公民共同承担，并辅以宏观制度与源头控制工具的多层次、全覆盖的义务体系。
