国家重点生态功能区政策被认为是中国可持续发展战略的重要构成。2011年第一批国家重点生态功能区试点方案公布，试点县域实行严格的产业准入负面清单，并重点推动县域已有产业进行生态化、绿色化和现代化改革，通过减少污染排放的方式增强具有关键生态服务功能和生态环境承载力脆弱的地区的生态修复功能和生态环境承载力，减少地区经济发展对环境的负面影响。同年七月，财政部印发《国家重点生态功能区转移支付办法》，通过专项转移支付的方式，对区域进行生态保护补偿。自然生态环境是地区经济和社会可持续发展的基础，且国家重点生态功能区政策涵盖了全国多个县域，具有广泛的地理和经济差异性。因此探究该政策在县域层面对绿色经济发展的实际影响、政策推动绿色经济发展具体路径以及政策对区域经济结构的影响，具有重要的现实意义。但从已有研究成果来看，国家重点生态功能区政策对县域绿色经济增长的影响尚未得出一致认可的结论[1-2]。因此，探究重点生态功能区政策对县域绿色经济发展和产业绿色转型的实际影响，特别是如何在政策的扶持下实现生态和经济的协调发展，是本文的主要研究目标。 在全球生态环境压力加剧和经济增长陷入困境的背景下，生态保护与经济发展之间关系引发了学界浓厚的探索兴趣，构建协调经济发展与生态环境保护的新发展模式已成为学界关注的前沿话题[3-6]。已有研究多集中于生态保护政策对经济及环境的影响、政策外部性以及环境规制对地方产业结构和创新效率的影响等方面[7-9]。生态保护政策除了直接推动政策地区生态修复和治理，还能够通过提供生态补偿、优化资源利用方式和提升生态系统承载力等方式推动区域经济系统可持续发展，其成效取决于地方政府的治理模式与财政支出意愿[10]。在改革过程中，双线补偿机制和监管政策起到了有效的强化激励作用[11]。虽然面对绿色经济发展的迫切要求，保护环境、放缓经济高发展速度已经成为主流诉求，但绿色支出对环境污染的抑制存在滞后现象，因此国际上对于绿色经济发展也有另外的声音：即要求立即采取严格的环境治理行动对发展中国家是不合理的，帮助发展中国家人民获得安全饮用水和卫生设施比治理城市空气污染要重要得多[12-13]。因此，在注重环境保护的同时也应该考虑现实问题，理应将保护绿色和民生结合起来，才是真正的可持续发展[14]。 与国家重点生态生态区直接相关的研究多集中功能区政策的经济效应、环境效应和区域异质性影响。环境效应方面，国家重点生态功能区政策带来的转移支付对地方政府生态保护的财政起到了关键性的支持作用，有力的减少了生态脆弱地区的经济压力，推动了县域的生态系统服务水平提升，尤其是在水土保持型和生物多样性维护型功能区[15-16]。政策通过约束高污染准入与优化资源配置，引导产业结构调整、提高绿色产业比重并淘汰落后产能，构成县域绿色转型的关键机制[17]。然而，重点生态功能区政策对区域经济系统的具体影响，学界仍存在一定的分歧。一方面，在中央设立的专项转移支付和技术、人才和资源等政策倾斜下，地方政府通过一系列的相关经济改革措施，推动了试点县域经济发展和民生福祉的改善[18]。另一方面，生态功能区严格的产业准入限制和环境监管措施也在一定程度上限制了地区经济的发展，特别是对以传统产业如畜牧业为主的县域经济体可能产生负面冲击[19]。但从长远的角度看来，政策通过放松地区经济发展考核压力、提高环境监管的方式，将倒逼地方探索新模式，通过改善生产效率和转变发展方式来减轻产业发展压力，实现环境质量与产业转型的相容发展[20]。最后，发达地区适应性更强，试点多与欠发达县域重合、转型压力更大，这种差异性使得重点生态功能区政策在不同县域的效果呈现出明显的异质性，进一步加大了政策的评估难度[21]。 尽管现有文献已经对国家重点生态功能区政策的环境效应与社会效应做出了一定的探索，但对政策的县域绿色经济增长效应、产业结构调整效果及其区域异质性的系统性研究依然不够充分。现有研究多聚焦单一经济或生态效应，较少关注县域整体提升与长期生态—经济平衡。基于此，本研究试图解答以下几个话题：国家重点生态功能区政策是否推动了县域绿色经济的增长；政策对县域绿色经济的影响路径是什么；政策效应是否存在显著的区域异质性。本文的边际贡献在于：首先，该项研究基于大规模全国县级面板数据和双重差分模型验证了国家重点生态功能区对区域绿色经济增长的贡献，并对其区域异质性进行了探究。其次，对产业结构调整、污染企业数量、绿色专利数量、生态系统服务价值以及转移支付金额等多个关键影响路径进行了探究，从多角度揭示国家重点生态功能区政策对县域绿色经济增长的影响机制。最后，基于研究结论提出了生态与经济协调发展的可行路径，并从经济收益、生态价值与产业优化三方面给出区域适配性建议。 1 政策背景与理论分析 1.1 政策背景 为改善国土资源的空间分布，促进生态文明体制的构建，2010年底国务院发布了首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》，在首期试点成效基础上，国家发展改革委员会于2017年新增240个县作为试点区域。功能区以生态产品供给为主，兼顾传统产品供给，核心任务是提升生态供给能力并严格约束高强度工业化与城镇化。国家重点生态功能区所采用的主要政策在于严格的产业准入、生态考核、转移支付以及各类恢复植被保护生物多样性等环境工程和措施：第一，实施开发限制措施，通过制定并执行更为严格的环境标准来控制产业进入门槛。第二，控制建设占地与交通设施扩张，预留野生动物迁徙通道，实施集中、点状开发。第三，因地制宜培育生态旅游、农林牧渔加工与休闲农业等生态产业。第四，实施生态移民政策，有序地将部分居民从生态脆弱地区迁移到附近城镇的安置点以及区域内的县城和主要城镇。第五，提升地方基础设施水平，在自然条件允许的区域，积极推动清洁能源如生物质能、风能、太阳能和地热能的广泛应用。第六，重点生态功能区专项转移支付。自2011年起，为了激励地方政府加大对生态环境保护的工作力度，中央财政在均衡性转移支付中特别设立了针对国家重点生态功能区的资金支持机制。 1.2 理论分析 经典的环境经济学对经济增长与生态环境之间的关系进行了深入的探讨，形成了环境库茨涅兹曲线、资源诅咒和富饶的贫穷等核心理论。但理论演进表明社会经济与自然系统是交互耦合，环境与发展并非必然权衡。环境库茨涅兹曲线(EKC)认为经济增长与环境质量之间呈现倒U型特征，工业化初期总伴随一定程度的高污染，这种先污染后治理的路径对于以往的工业化进程具有一定解释力，但在技术与规制匮乏的低收入、资源依赖地区易陷入高污染锁定，且达到收入阈值方可转向的适用性受限[22]，因此有学者认为经济发展和环境保护之间的转换并不必然要达到某一收入临界值[23]。在此背景下，功能区政策通过严格准入、绿色技术推广与专项生态补偿等方式，鼓励直接采用先进清洁技术，加速经济结构由传统高耗能模式向绿色低碳模式转型升级。这一调整路径与制度经济学中制度创新和激励重构相符，通过调整考核和激励制度，使地方政府和企业在追求自身利益最大化的同时选择更加环保路径。资源诅咒理论则指出资源富集容易产生产业单一、创新不足与脆弱性等弊端[24]。因此，适当的环境规制有利于破除资源依赖型城市面临的发展瓶颈[25]。功能区政策对资源丰富的县域实施产业准入限制和资源保护措施，通过发展生态友好型产业、严格控制资源开发和转移支付提供经济支持，减轻区域经济发展对自然资源的依赖，推动高质量发展，以避免陷入“富饶的贫穷”陷阱。基于上述分析，本文提出假说1：国家重点生态功能区政策能够促进县域绿色GDP增长。
