一、问题的提出 2015年3月15日，为回应普遍存在的地方性法规重复上位法的问题，十二届全国人大三次会议通过《立法法》的修改决定，确立了“不重复上位法”原则。①该原则的确立不仅对学界长期以来争论不休的“立法照搬”问题进行了法律上的认定，并且也提醒各地方立法机构在依法行使地方立法权的基础上，应磨砺立法技术以增强地方性法规的针对性与可操作性。实际上除了地方性法规存在重复上位法的现象外，在拥有最高立法权与最精深立法技术的最高立法机构颁布的法律中，也存在着重复现象，②如《国务院组织法》与《宪法》之间的条文重复。无论是中央层面还是地方层面的立法重复，都主要表现为以下两种现象：其一是相同位阶法律法规之间的重复，包括“并列立法”与“规范耦合”两种情形。“并列立法”是基于同位阶法律法规之间调整事项交叉、同一、相似而产生的立法重复，譬如《法官法》与《检察官法》；再譬如两个设区的市关于同类事项的立法，就会存在较多相同表述的条文。“规范耦合”指的是同位阶法律法规之间的部分立法内容，因具有衔接的必要性而产生的立法重复，例如2025年修正的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》与《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人民代表大会组织法》)，因在立法内容上需相互协调、连接，故存在部分重复条款。其二是下位法对上位法的重复，例如《国务院组织法》与《宪法》之间的条款重复。需要指出的是，同位阶法律法规之间的立法重复，因调整事项的相同抑或存在立法内容衔接的必要性，通常不可避免，因此应当视其为必要重复；而下位法对上位法的重复存在不必要重复的可能性，因此为了更加全面阐述立法重复情形，同位阶和不同位阶(即下位法对上位法)的法规范重复现象是本文探讨的主题。 “不重复上位法”虽然与“不抵触上位法”同作为立法科学性的要求，但并不具备“不抵触上位法”的强制性。根据《立法法》第82条的规定，对于上位法已明确的内容，地方性法规“一般”不得重复，可见，地方性法规仍存在需要重复立法的情形以满足特殊的立法需求，即立法的“必要重复”。在笔者看来，立法的“必要重复”存在于中央层面以及地方层面的各位阶法律法规中，其合理性基础在于法律秩序的统一性要求。法律秩序是一个由不同层级法规范组成的体系，某一规范的生成被另一个较高层级的规范所决定，而后者的成立又取决于其他更高层级的规范，③层层如此，可以说等级较低的规范是等级较高规范的“延伸”，而这也必然产生内容些许重复的现象。此外，从立法技术的角度而言，尚存在“不完全重复”与“完全重复”两种手段，若下位法对上位法内容采用细化、补充等合理的“不完全重复”手段，则能够增强上位法规定的可操作性；若对上位法基本原则、精神等纲要性法条采取“完全重复”的手段，那么下位法能更好地扮演上位法“传话筒”的角色，以避免法律法规之间的冲突、抵触。因此，对于立法重复问题而言，应置于不同条件、情形下理性地区分看待，方可以得出适当的结论。 但令人遗憾的是，受《立法法》第82条“不重复上位法”理念的影响，当下大多学者将立法的“不重复”奉为圭臬，而对“立法重复”现象不加区分地采取极端的消极态度。譬如有的学者直接将该现象称为立法“抄袭”；④还有的学者认为立法重复现象违背了立法科学原则，⑤耗费大量资源制定出内容大致相同的法规，不经济也难以满足加快立法步伐的要求。⑥这些不分青红皂白将该现象一竿子打死的观念加剧了当下立法工作人员的困惑心态，对立法重复现象的认识误区，已经对科学立法的目标形成严重掣肘，如何更加科学理性地看待并运用立法的不重复与重复，即为本文的核心问题意识。 本文尝试从当下学者容易忽视的中央层面立法重复现象入手，梳理出我国当下法规范的不重复与重复情形。⑦同时，结合立法的“外在界限”与“内在要求”，对这些不重复与重复现象作出较为深入的法理阐释，期盼能够为我国立法活动提供些许借鉴。 二、立法上的“不重复”与“重复” 第五届全国人民代表大会第五次会议于1982年12月10日通过的《国务院组织法》共有11条，其中有6条不同程度上重复《宪法》的规定。2024年修订的《国务院组织法》一共20条，其中有15条不同程度上重复《宪法》的规定。可以说，《国务院组织法》的内容基本上处于宪法规范的框架之内或者说是以宪法规范为主干而展开的，这充分表明《宪法》的“母法”地位与“不抵触宪法”原则是立法内容的“外在界限”。此外，《国务院组织法》是为了健全国务院的组织和工作制度，保障和规范国务院行使职权，根据宪法而制定的法律，因此其内容除了依附于宪法以外，本身还需要创设更多“有特色”的规定，这一特殊性即是对立法“内在要求”的反映。⑧“外在界限”与“内在要求”决定了法规范不重复与重复的不同情形。 (一)立法的“外在界限” “中国特色社会主义法律体系”是“以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性法律文件在内的，由七个法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体”。⑨因此，无论是中央层面的立法还是地方立法，无论法规范的层级是否相同，既然都作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，就必然存在某些方面的一致性，此即立法的“外在界限”。这里的一致性包含三种含义：第一，下位法不得抵触上位法。第二，延展性。就下位法而言，其相较于上位法处于法律位阶较低的层级，但其具备更接近社会现实的优势，上位法的实施与执行可以依靠下位法发挥作用。⑩因此，下位法的部分内容实际上可视作对上位法内容的进一步延伸。然而，法律体系为了确保各个部分之间的有序协调，要求各法规范遵守从抽象到具体、一般到特殊、高低不同的规律，(11)有着“基本规范、一般规范和具体规范”之区别，(12)因此，这种“延展”不等同于“完全重复”上位法的规定，而是在上位法内容基础上的进一步细化、补充或依附性创制，即“不完全重复”。第三，有序性。有序通常是指在自然或社会发展的过程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。(13)立法的有序性意味着：在立法过程中，立法者要深刻剖析法律问题的来源、未来发展趋势以及预期结果，在统一的理念原则与秩序框架内进行立法活动，(14)从而体现出法规范之间存在的支持关系，即不存在明显的冲突与矛盾并以体系化的方式展现出来。(15)此即富勒法治八原则中的“法不应自相矛盾”，强调法的统一性、一致性特征。(16)因此，为了实现各法律法规之间体系化发展，上位法的基本原则、指导思想、立法宗旨等基本理念应当为下位法所秉持与传承，不得因所谓的特色而有违上位法相关规定。(17)换句话说，下位法应当作为上传下达的“传话筒”，应完全重复上位法的指导精神，同时这种重复也属于一种“必要重复”，对社会主义法制的统一而言是必要的，也是可行的。
