一、问题的提出 市县巡察向基层延伸是推动全面从严治党体系向纵深发展、实现党和国家监督体系纵向到底的必然要求。党的十八大以来，逐步建立起从中央到省、市、县的巡视巡察制度，党的二十大之后市县巡察向基层延伸进一步提上议事日程。2024年二十届中央纪委三次全会报告强调“全面推动市县巡察向基层延伸”[1]。新修订的《中国共产党巡视工作条例》明确规定，“县(市、区、旗)党委巡察对象是……所辖的乡镇(街道)、村(社区)党组织……”[2]进一步细化了市县巡察向基层延伸的着力点和重心，为开展市县巡察向基层延伸提供了根本参照和行动指南。这意味着市县巡察向基层延伸成为打通党内监督“最后一公里”、完善巡视巡察制度的关键环节，是推进国家廉洁治理现代化所面临的重大理论与现实问题。 应该说，巡视巡察制度研究并不是一个全新的议题，既有研究从历史、政治、法律、治理等多维度、多视角进行理论阐释和制度设计。党的十八大以来，党和国家愈加重视以基层权力监督破解民生领域重点难题，市县巡察成为巡视巡察研究的新热点，在价值定位方面强调市县巡察制度对净化政治生态、提升基层治理水平和人民群众获得感满足感的功能意蕴[3]；在运行梗阻方面分析市县巡察中主客观因素影响巡察效能提升的困境及成因[4]；在优化路径方面聚焦市县巡察的法治化建设、政策制定与执行、试点创新与理论提炼等内容[5]。总体而言，围绕市县巡察的研究集中于市县层级巡察制度的横向结构与对策分析，在某种程度上忽视了市县巡察向基层延伸的纵向结构和制度机制等问题。 大国纵向治理最基层的乡镇(街道)、村(社区)不仅权力结构与外部环境区别于市县，各种利益诉求和廉政风险也更具有复杂性、多样性和突发性。因此，研究市县巡察向基层延伸不能局限于市县巡察既有的研究理路，而应进一步锚定市县巡察向基层延伸的纵向维度，探究纵向维度中的结构关系、运行过程和效能发挥。组织结构事关各巡察主体间关系及权责匹配性，是市县巡察向基层延伸的“发动机”，为发挥巡察效能提供根本动力；机制运行事关巡察主体行动的执行效果，是市县巡察向基层延伸的“传感器”，是保障巡察监督发挥实效的关键要素；市县巡察向基层延伸所覆盖的对象、所服务的对象存在于基层场域之中，巡察效能最终也将在特定场域中彰显。 有鉴于此，本文以“结构—过程—功能”为分析框架，通过巡察制度的组织结构分析捋顺市县巡察主体与基层巡察主体之间结构关系以及职责定位，针对基层巡察的应用场景解析巡视制度移植为巡察制度的内在张力以及提升基层场景适用的匹配性，并在巡察制度生成和运行机制层面探索如何以横纵向机制贯通推动市县巡察向基层延伸。具体而言，本文在阐释市县巡察向基层延伸的功能意蕴的基础上，从“组织结构—权责关系”“机制运行—制度执行”“政策移植—应用场景”等维度分析市县巡察向基层延伸的运行梗阻及其问题根源，进而提出优化市县巡察向基层延伸的推进之道。 二、市县巡察向基层延伸的功能意蕴 市县巡察制度作为自上而下的党内监督体系的重要组成部分，其向基层延伸为行政体系末端的党风廉政建设增添了一种新型制度载体，在填补基层权力监督空白、完善纵向监督机制、以党的自我革命引领社会革命等方面具有重要意义。 (一)以制度延伸填补基层权力监督空白 市县巡察向基层延伸以制度形式将党内监督延伸至基层党组织，实现了基层权力监督的全覆盖。 第一，市县巡察向基层延伸解决了纵向行政体系层级制与纵向监察体系层级制不匹配的结构性问题，推进了权力监督纵向到底。中国纵向行政体系的特殊性之一在于单一制结构之下繁复的层级制，乡镇作为我国最基层的行政机构连接着国家与社会，在经济社会发展中发挥基础性作用，配置了基层治理的各项国家权力。从权力监督角度而言，行使国家权力的主体必须接受权力监督和权利监督，而权力监督因具有权威性、强制性、震慑性等特征成为监督体系中的主要监督形式。 2016年国家监察体制改革试点以来，国家监察机关成为我国权力监督的专责机关，依托最高国家监察机关和省市县三级监察委员会形成了“中央一级、地方三级”的四级纵向监察体系。纵向行政体系层级制与纵向监察体系层级制的不同在于，乡镇层级设置行政机关但却未设置专门的监察机关，基层行政权与监察权不匹配的结构性问题导致了基层权力监督存在监察职能悬浮、弱势与缺位等问题。此外，基层广泛实行群众自治制度，即基层群众自我管理、自我监督，从基层监督与基层治理相结合的视角来看，存在基层监督与上级监察“脱钩”的问题。由于上级纪检监察部门的监督力量十分有限，基层尤其是村(社区)往往成为国家监察权覆盖之外的真空地带，特别是对一些倾向性苗头性的问题缺乏前端监督“预警”。市县巡察向基层延伸借助制度化安排，通过市县巡察组对乡镇(街道)、村(社区)党组织的巡察，为基层增添了一种自上至下的监督力量，从而实现了权力监督的纵向到底与监督对象的全覆盖。 第二，延伸至基层的市县巡察制度与当前的基层监督制度相互协同，共同形成了监督合力。党的十八大以来，党领导的纪检监察工作体现出鲜明的“抓基层”导向，十九届中央纪委工作报告明确提出，做实基层监督，强化“县统筹抓乡促村”工作机制[6]。为了落实这一要求，全国各市县针对乡镇(街道)、村(社区)监督政策落实不到位、监督力量不足、监督业务能力不强、监督机制配合衔接不畅等问题进行积极探索，形成了一些创新性办法和机制。
