一、引言 国家构建与国家能力研究在政治学中具有核心地位，而财政则是其中一个不可或缺的视角。着眼于西欧民族国家的财政能力发展问题自20世纪80年代以来受到了学界极大的重视。为了构建一种具备全球视野的财政国家理论，对西欧以外的世界开展国家财政能力研究就显得极为必要，而中国清代是一个重要的切入点。历经秦汉以降的长期发展，清代的大一统国家制度特征(尤其是中央集权和基于贤能政治的官僚制)已经趋于成熟，并且在19世纪中叶迈入了现代化的艰难历程。对于清代财政，近二十年来的研究提出了一些耳熟能详的观察概括，如“黄宗羲定律”和“原额主义”等①，但这些文献在评价清代前中期和清代后期②的财政能力和解读近代财政变迁时仍有不足。这很大程度上是由于目前的财政国家理论根植于西欧民族国家，因而在套用到中国这样的超大型国家时并不完全契合；同时，清史研究同时涉及古代史和近代史领域，因而在对清代国家能力进行整体评价时仍有难以接榫之处。 本文的目标则是在梳理既有研究的基础上，整体探讨清代财政研究中所呈现的核心问题和主要矛盾，从而补充修正现有的财政国家理论。本文提出的“大一统国家分权化”命题，实际上是古代中国常用的一种统治策略：当面临巨大的统治危机时，中央政权往往会让渡部分权力给地方政府，形成“弱干强枝”的局面，譬如中晚唐的藩镇政治③和晚清的督抚政治。从中央政府自上而下的控制权角度看，虽然分权延长了中央政权的寿命，但也常带来尾大不掉的地方割据隐患；而从地方政府自下而上的自主权角度看，分权则可能带来更多积极的政治、经济和社会效果。 需要注意的是，明末清初的学者如黄宗羲、顾炎武等在讨论中国政治制度史时，倾向于将大一统的郡县制与分权的封建制视作对立的两极，其代表性论点如“封建之弊，强弱吞并，天子之政教有所不加；郡县之弊，疆场之害苦无已时”；“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”④。然而秦汉以后，大一统国家观已经定型，封建作为国家制度已不复存在，历代学者在探讨复古封建时往往聚焦封建的部分制度元素，如君权范围、义利取舍、公私之辨等⑤。有鉴于此，本文在封建的诸多面向中强调了分权⑥这一重大制度特征，进而利用“大一统国家分权化”来探讨中国近代财政制度调适和变迁的路径。 本文的第一个贡献是在探讨清代财政时聚焦两个核心变量——集权程度与税收水平。清代前中期在财政制度上表现为户部占据主导地位并对地方施以高度集权管理，税收以田赋为支柱且财政收支采用定额模式。这一简单僵化的模式无法应对人口与生态压力，也难以克服央地之间的委托代理问题，因而使国家治理能力日渐匮乏。到了清代后期，财政制度表现出了分权化特征，即内忧外患之下朝廷将权力下放，地方督抚自下而上推动变革，新的财政收支项目开始出现，国家汲取资源的能力和对社会事务的回应性大大增强，现代工商业与基建设施等也随之起步发展。从两个变量的角度来考察，清代财政国家形态经历了从“集权、低税收水平”向“分权、高税收水平”的深刻转变。本文描述了1853年前后的制度突变过程，并从制度主义视角说明，晚清的分权结构通过激励机制和信息机制为国家财政能力增长创造了条件。 在考察清代前中期的财政与国家治理时，既有研究已经充分揭示，过度集权僵化的央地结构以及极低的财政收支规模，是清代国家能力在18世纪晚期以后停滞衰退的重要原因。但与此同时，近代史领域的研究往往批判晚清督抚权力的扩张，且对各类新辟的公共收支抱持敌意。这里出现的一个矛盾是，晚清分权与加税本是对清前中期国家能力衰退的修正弥补，但为何招致了诸多学者的否定评价？同时，如果否定了晚清财政分权化，那么又如何解释晚清在国家财政汲取和现代公共物品供给能力方面取得的空前进步？现有文献尚未就这一问题提出自洽解释。因此本文的第二个贡献是在近现代超大型国家中区分中央能力与地方能力，将地方政府的激励、行为与央地互动纳入考虑，且将地方政府对社会经济的回应性作为国家能力的考察维度，希望就清代中国的财政能力变迁提出一个更自洽的解释框架。本文的第三个贡献是呼应中西比较的“大分流”⑦讨论。近年来清代国家与社会经济是否发展以及为何发展是一个很受社会经济史学界关注的话题。加州学派对清代的高度评价在学界尚存争议，关于清代国家与社会经济状况的批评在许多领域都非常激烈⑧。本文试图从政治制度和公共财政领域切入，旨在为清代社会治理和经济发展的学术讨论提供支点。 二、清代前中期的财政：古代大一统国家制度的成熟 (一)制度逻辑：集权、组织僵化与收支定额化 清代前中期是中国古代大一统国家体制趋于成熟的时期，国家财政体现出过度集权与过低税收两个基本特征，其背后的制度逻辑则是固定化的官僚组织与定额化的收支水平。制度选择、制度逻辑和财政表现互相强化巩固，国家的长期财政能力随之停滞甚至下降。 清承明制，在明代万历年间的赋役折银与“一条鞭法”改革后继续巩固财政体系的货币化与简约化进程，并以田赋(包括地丁税与漕粮)作为国家财政的支柱⑨。从制度规范化与官僚化的角度来看，清代的税收制度设计已经比较成熟：户部处于核心地位并统摄全国田赋收支；一省之内由布政使负责田赋征收与起运工作，这一体系层层往下，最终延伸到州县，而州县官仅仅是税收系统中的执行者，不存在合规的独立地方财政。其他税种如盐税、关税⑩体现了同样的集权结构，由中央统摄盐运与常关体系运作。清代征得的田赋划分为存留和起运两部分：前者通常不超过田赋总额的四分之一(11)，后者则参与到向上层层转运的过程，包括向京师转运的解饷与依户部指令转拨其他地区的协饷。在这一制度中，户部起到了不可或缺的作用，在收入与转运环节利用冬估、春秋拨来管理考核各省实征情况，在支出环节则利用奏销制来掌握、监督各省支出。
