一、引言 作为保障教育质量、促进教育公平的重要制度安排，在教育强国建设与教育高质量发展战略背景下，教育督导在推动学校高质量发展和优化教育治理体系中的作用日益凸显。尽管政策层面强调“监督”与“指导”职能的协调并重，现实中“强监督、弱指导”的失衡格局仍较突出，表现为职能边界模糊、实施路径不清、专业支持薄弱等问题，导致指导职能在操作层面被边缘化，难以有效发挥其改进支持功能。在此背景下，如何在确保监督效能与政策执行力的同时，重构指导职能的专业性、可操作性与支持性，已成为当前教育督导改革亟待回应的重要课题。 本文基于教育督导实践中“强监督、弱指导”的现实困境，结合政策文本与实地调研资料，引入制度逻辑和权力类型理论作为分析框架，围绕职能失衡的制度逻辑解释与职能融合机制的系统构建展开论述。 二、监督与指导职能失衡的现实困境 教育督导中“强监督、弱指导”的失衡所形成的结构性矛盾在实践中日益凸显，主要表现在三方面。 (一)职能边界模糊，指导定位不清 教育督导长期依赖行政主导的治理模式，以合规性督导检查、政策执行落实和督导评估等作为主要手段，监督职能通常具有明确的责任分工、操作流程与问责机制，而指导职能则长期处于职责表述原则化、任务划分模糊化的状态。一位教研员兼职督学在访谈中表示，作为教研员角色进校指导时任务清晰；而作为督学却不确定“该怎么说、说到什么程度”。这种角色认知上的不确定，反映了制度层面对指导职能边界不清的现实困境。督导组织中缺乏与教研系统类似的专业指导支持架构，致使指导职能无法获得制度性定位。部分督学在访谈中表达了困惑：指导工作的侧重点应放在政策层面，还是落实到具体学科教学上。可见，在缺乏明确制度授权和结构化支持的情境下，指导职能往往依赖于督学个体的经验判断与自发探索，难以形成系统性机制。 (二)实践路径缺失，指导标准不明 在实际操作中，督学在开展指导工作时普遍面临“如何指导”的路径模糊问题。尽管政策强调加强对学校教育教学、办学特色等方面的指导，但督学在执行过程中，指导行为缺乏清晰的目标设定、操作流程与专业方法，这种制度规范的模糊性直接导致实践困惑。如，部分督学反映，在涉及课程教学、学校治理、教师发展等专业复杂议题时常感“无从下手”“担心说错”。此外，部分区教育督导部门在指导学校建立自我督导体系时，也因缺乏明确标准和操作规范而感到困惑，不清楚如何有效实施指导。这导致指导工作难以构建专业化、可持续的工作链条，反映出制度在指导路径方面的缺位，以及实践与政策目标之间的落差。 (三)专业支撑薄弱，指导效能受限 随着责任督学挂牌督导制度的持续深化，督导任务类型不断扩展，行政性事项的占比随之增加。这使得督学不得不在政策性要求与学校发展性需求之间不断调适，专业指导的施展空间相应受限。在较强的任务导向下，即便部分督学具备一定的专业素养，也难以充分发挥其指导价值。同时，学校将督学更多视为行政性“任务传达者”而非“专业发展伙伴”。部分受访校长指出，督导工作在契合学校发展需求和改进效能方面仍显不足。这既反映出学校对督导实践中形式化、外部化倾向的抵触，也揭示出当前指导职能与学校发展需求之间仍存在深层落差。 尽管部分地区已尝试在督导实施中引入发展性理念，强调与学校的协商互动与过程性支持，但这些尝试尚未形成系统的制度安排，指导职能在实践中仍面临着结构性困境。 三、监督与指导职能失衡的制度文本分析 为揭示“强监督、弱指导”的制度根源与演进逻辑，依据权威性、转折性、效力性三重标准，本文选取1991-2020年间八份国家层面的核心政策文本，阐释不同时期监督与指导职能结构的制度变迁与内在张力。 (一)制度表述中的职能结构特征 通过对以上政策文本分析，教育督导中“监督”与“指导”职能的制度表达呈现三类典型特征。 一是监督主导的制度定位。早期政策文件普遍强调教育督导的监督属性，呈现出以行政问责为导向的制度表述方式。1991年《教育督导暂行规定》将教育督导定位为“依法实施监督的行政行为”；2001年《关于加强基础教育督导工作的意见》虽提出“督政与督学结合”，但实际强调仍集中于对地方政府履责的行政监管。此类制度安排体现了以权责清晰、流程刚性为特征的行政权力逻辑，指导职能则长期处于制度边缘，缺乏独立话语空间与明确功能定位。 二是职能并重的结构确立。2010年后，指导职能开始在制度文本中被强化为与监督并列的基本职能。如，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》首次提出“监督与指导并重”，标志着教育督导职能话语体系的一次结构性转向。2012年《教育督导条例》则进一步以法规形式确立“监督与指导并重”的基本原则，并通过责任区制度确立督学对学校发展的指导职责。此类表述显示出制度层面对“监督—指导”职能结构融合的积极探索。 三是指导职能的制度落地。政策文件不断强化指导职能的操作机制与专业支持，推动其从原则表述转向路径落实。2012年《关于加强督学责任区建设的意见》与2013年《中小学校责任督学挂牌督导办法》均明确，督学应在教育教学层面开展常态化指导，将“指导”制度化嵌入“挂牌”机制。2014年《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》提出加强对学校规范办学和质量提升的指导。2020年《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》则提出“引导学校办出特色”“指导学校建立自我督导体系”，标志着指导职能从政策语义走向制度实践，在教育治理中逐步确立其专业支持功能。
