一、问题的提出 近年来，行政委托在行政实践中获得了很大发展，也暴露出一些问题，关于行政委托的纠纷尤多见于房屋、土地征收、补偿、拆迁类案件中。由于现有的关于行政委托的法律规范体系不完善，行政委托是否需要法律依据常常引发争议，学理上的认识也不尽一致。行政诉讼制度中关于行政委托的条文有两条，即《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《适用解释》)第二十条第三款①，但这两条规定并不足以解决行政委托案件的争议。最高人民法院裁判的若干案例突破了理论界和实务界的主流认识，确立了新的诉讼规则，也对行政委托法律制度和学理造成了冲击。其中，范某诉太和县城关镇人民政府、太和县人民政府行政协议案②(以下简称“范某案”)中的观点具有启发性，尤其值得注意。 该案的基本案情是：范某的房屋坐落于太和县城关镇祥和路村委会(现为银杏社区)管庄，属于征收范围。太和县人民政府制定的《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法(修订)》(太政〔2015〕15号)规定，被征收项目所在地的乡镇政府为拆迁补偿安置的实施主体。2015年4月28日，范某签订了助拆申请书，同年7月18日，范某与城关镇政府签订了编号为0010451的《太和县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》。后范某提起行政诉讼，要求法院确认该协议无效。 最高人民法院在再审裁定中认为，依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，土地征收的实施职责属于太和县政府，太和县政府和城关镇政府之间构成行政委托关系。最高人民法院进而认可了城关镇政府以自己的名义签订的补偿安置协议的效力，并承认了作为受托主体的城关镇政府的被告资格。 关于征地补偿安置的权力是否可以委托，法院认为：“行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业性方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。” 关于受托主体城关镇政府是否具有签订补偿安置协议的行政主体资格，法院认为：“本院注意到，城关镇政府是以自己的名义，而非委托主体太和县政府的名义签订协议。虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立……如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响，因此不能认定为违反法定程序的情形。” 这两段论述虽然不长，但内涵丰富，有许多值得挖掘的问题。第一，“行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施”，是否含有区分行政系统内的委托(内部委托)和行政系统外的委托(外部委托)，进而区分两者的委托条件的意思?第二，“行政权力可以委托……”一段论述，承认了行政机关的自主委托权，但其层次并不清晰，是否能从理论上阐释行政机关自主委托权的范围，并整理出判断行政权是否可以委托的思考框架?第三，本案承认受托主体以自己的名义实施的行政行为的效力、承认受托主体的被告资格和第三人资格(案情中是承认了城关镇政府的共同被告资格)，是否与《行政诉讼法》规定相冲突?是否存在适用的边界? 本文尝试回答上述问题，分析的基点是行政委托的内外区分。首先提出基于内外区分的行政委托分类方法，然后讨论不同类型的行政委托条件，进而论述在内外区分基础上的司法审查立场。行政委托的内外划分是体系化地理解行政委托的规范性原理的关键。本文不是纯粹的个案分析，而是希望以“范某案”反映的问题为引子，对行政委托的理论和制度加以反思和重构。在这一过程中，也会涉及“范某案”和最高人民法院裁判的其他行政委托案例，提炼其中蕴含的规范内涵，明确案例的到达点。 二、行政委托的内外区分与类型化 (一)关于行政委托中受托主体的诸种观点 关于行政委托的对象亦即受托主体的范围，行政法学理论上有不同的界定。 第一种观点认为，行政委托的对象是行政机关以外的社会公权力组织或私权利组织，这可以称为“委外说”。例如姜明安教授主编的有影响力的教材认为，“本节研究的‘行政委托’……不是行政机关的相互委托……而是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能、办理某种行政事务”[1]，“马工程”教材将行政委托表述为“行政机关之外的组织参与实施具体行政任务的法律制度”[2]。总之，行政委托专指行政机关委托社会主体(组织和个人)完成行政任务的方式，也即行政任务“委外”[3]。 第二种观点认为，行政委托的对象可以是行政机关，也可以是其他社会组织[4]；可以是行政机关，也可以是非行政机关；可以是组织，也可以是个人③，除非法律法规另有特别限定[5]。因此行政委托根据受托主体的不同，可以分为内部委托与外部委托两种类型，这可以称为“广义说”。 此外，还有一种“狭义说”，认为从国家垄断公权力原则出发，公权力行使原则上不能委托给非行政机关组织，这是行政委托的内在边界[6]。
