通过授权方式开展立法活动，自一届全国人大二次会议《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》首次授权开始，便是全国人大及其常委会发挥立法职能、完善我国社会主义法治体系的一种重要形式。2012年以来，最高权力机关顺应新时代全面深化改革的需要，不断丰富立法授权类型，使其成为保障“坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接……做到重要改革于法有据”①的重要制度机制。然而，与授权实践的迅速发展相反的却是理论理解上的迟滞，而概念澄清的缺失又进一步加深了授权边界范围与规则适用上的模糊，引发了授权实践中的一系列争议。针对相关困境，近年来实务界与理论界提供了丰富的意见和建议，但从立法授权制度的历史叙事与演化逻辑来看，相应观点对其制度生成与实践的解释力尚显不足，无法为未来立法工作实践提供可靠的理论支持。因此，有必要在规范与历史的基础上转换立法授权的认知框架，剖析制度中暗含的国家立法权配置民主化命题，为全国人大及其常委会立法授权逻辑的再理解提供参考方向。 一、全国人大及其常委会立法授权的理解困惑与实践争议 立法授权是最高国家权力机关通过授权决定等形式转移立法权能的特殊制度，亦有研究称之为“授权立法”。②近年来，围绕立法授权制度产生了诸多理解上的困惑和实践中的争议。 (一)立法授权的概念范围应包含哪些内容 关于此问题，出现了在概念范围上由狭义至广义逐步扩展的三种不同理解。第一种观点认为立法授权仅指《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第12条规定之“授权国务院制定行政法规”制度。③第二种观点认为立法授权不限于授权国务院，还包括了授权海南自由贸易港法规这类“将有关市场统一的事项授权地方规定”的情形。④第三种观点认为立法授权不仅包含授权行政机关，还包含了司法事务、国防军事活动、监察领域等。⑤ 对立法授权概念理解的莫衷一是，进一步导致了具体授权实践中各种争议问题的不断涌现。 第一，关于赋予监察法规制定权的形式是否属于立法授权的问题。国家监察委员会的监察法规制定权来源于《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》。关于该决定性质的理解，实务界与理论界的部分观点认为，其属于授权立法决定。⑥然而这种理解并不能清晰地澄清实践中与之相抵牾的一些现象，也即如若该决定属于立法授权决定，为何决定全文乃至其立法背景资料中从未使用“授权”的表述?事实上考察全国人大常委会作出的涉监察体制决定，可发现其历来便未使用过“授权”表述，如《开展国家监察体制改革试点工作的决定》中亦无“授权”字眼。而与其同时通过的授权改革试点，如《在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》等，却都使用了“授权”的表达。这致使立法授权概念范围的理解出现了疑难：前述《决定》是否属于立法授权?若属于，为何不使用“授权”概念?若不属于，那么“授权”概念是否存在特定对象限制? 第二，关于《立法法》第16条规定之“暂时调整或者暂时停止适用法律”是否属于立法授权的问题。如前所述，实践中并非所有“暂时调整或者暂时停止适用法律”决定都使用了“授权”的表述。而对于“授权”概念理解的差异，更导致对实践中相关决定性质理解的混乱。当前存在一种倾向性观点认为，暂时调整只是一种临时性、局部性的法律修改权行使，⑦暂时停止适用“只是授权主体在不变动法律规范内容的前提下，中止现行法律规范的施行效力的一种立法性措施”，⑧其中不存在真正意义的授权立法(权能的转移)。相应理解导致了更多的困惑：授权立法是否仅指被授权机关在特定事项上获得完整的立法权?还是也可指获得法律修改权等程序性权限?关于此问题的回答，除将决定对《立法法》第16条的理解外，还将影响对其他一些特定类型授权的理解，例如1983年《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》曾授权国务院对全国人大常委会批准通过的相关文件进行修改。此授权中显然仅包括部分修改的程序性权限，而非完整的立法权转移。 第三，关于海南自贸港法规制定权的授权属性问题。尽管海南自由贸易港法规与经济特区法规、浦东新区法规一同规定于《立法法》第84条当中，但从相关规范制定权形成的规范形态来看，其又与其他两类法规存在差异。经济特区法规、浦东新区法规的诞生都源于全国人大及其常委会的专门授权决定，而海南自贸港法规则形成于《海南自由贸易港法》第10条规定。也即通过法律直接规定的方式设定了一类全新地方立法的特殊形式。这便导致了理解的分化：部分观点认为此种规范属于法条授权的范畴，不同于一般意义的授权立法，是“以法律为基础的专门性授权立法”，⑨“规范来源最具独一性”。⑩部分观点认为，是其“通过行使立法权规定新型法规，属于对立法权的初次分配”，属于职权立法。(11)亦有观点认为，自由贸易港法规和经济特区法规同属于授权性立法，(12)其“立法权来源于全国人大常委会的普通授权”。(13) (二)立法授权的内容范围限制问题 相关问题域包含一系列彼此相连的疑惑，可综合为如下问题： 第一，立法授权的内容是否必然受到专属立法权事项范围限制。专属立法权范围指向《立法法》第11条所设置的“只能制定法律”事项规定，其与授权立法的关联，则呈现于紧随其后的第12条规定。该条文设置了可就部分专属立法权事项授权国务院制定行政法规的制度，同时也限制了不可授权事项的绝对保留约束。从该条文的设计来看，专属立法权事项本身似乎构成了授权的制度前提，绝对保留事项也对授权立法活动形成绝对约束。但从授权实践来看，除非将立法授权活动仅理解为《立法法》第12条规定的授权国务院制定行政法规，否则在其他授权现象中专属事项的限制似乎并不那么“绝对”。例如在《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》中，全国人大常委会在一定程度上将犯罪与刑罚规定权这一绝对保留事项予以授出。又如，在《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中，又涉及司法制度这一绝对保留事项。
