县政作为大国政治的基石，自古即为“治天下之根本”，其现代转型也无疑是中国现代国家构建的基础和关键一环。但中国从传统到现代的大转型是一个历史与现实、内部与外部、主观与客观的交织叠加和相互作用的过程，是在中央与地方、上层与下层的复杂互动中展开和实现的。其中，1924年尤其是1927年后国民党亦将推进县政转型作为其国家“再造”进程中着力解决的基本问题。但是，长期以来，学术界鲜有从国家史的角度将国家“再造”与县政转型直接联系起来讨论，实际上，揭示二者之间互动的历史及内在逻辑，对深化中国现代国家史研究无疑具有重要的学术价值和现实启示。 对此，在既有研究中，翁有为教授等的新著《南京国民政府县政研究》(以下简称翁著)代表了学术界对这一问题研究的新进展和新高度。翁著突破传统制度史“见制度而不见人”“就制度论制度”的研究窠臼，从制度设计、权力运行、群体互动等维度作了深入的探讨。翁著虽颇具宏观历史视野，但毕竟仍在史学范畴之内，而本文则拟循“历史和理论结合、时间和结构互嵌”①的历史政治学进路，从中国现代国家构建大历史的意义上审视和分析国家“再造”与县政转型的互动，同时兼评翁著，以期重新理解和阐释中国现代国家的历史和理论。 一、关于国家“再造”与县政转型的理论阐释 在当代，国家构建的艺术“成为国家力量的关键要素”②，其议题也“重新回到政治学的舞台中央”③。作为阐释现代国家生成逻辑的一般性概念，国家构建往往天然包含着“国家重建”或“强化国家”的意涵④，而国家“再造”即是现代中国特定历史阶段的国家构建，二者构成普遍与特殊、一般与具体的关系。⑤从中国现代国家构建的历史演进来看，国家“再造”与县政转型紧密互动、相互塑造。国家“再造”为县政转型框定了方向与边界，县政转型则清晰折射出国家“再造”的推进程度与内在逻辑。深入阐释国家“再造”与县政转型的内涵及关系，是后续进一步剖析二者互动逻辑的理论前提。 (一)何谓国家“再造” 所谓国家“再造”，是与1912年中华民国建立即中国现代国家“初创”相对而言的，“是指以孙中山、蒋介石为代表的国民党1924年到1948年对中华民国的再一次创造的主张、实践及其结果”⑥。其提出背景源于中华民国成立后政局混乱、军阀割据、民生凋敝等一系列国家“不上轨道”的实际困境。1924年1月，在国民党一大的开幕致辞中，孙中山正式宣告国民党开启“再造”中华民国的新征程，称其是“中华民国的新纪元”⑦，也是“中华民国将来国史中的大光荣”⑧。他说：“今日民国的国基还没有巩固，我们必要另做一番工夫，把国家再造一次，然后民国的国基才能巩固。”⑨从这个意义上说，到1948年“行宪国大”为止的“军政”“训政”这两个阶段，国民党官方文件中的“建国”概念也都具有国家“再造”的意义。而这里的“国基”实即“县政”，反映出孙中山主张以夯实县政基础来推动国家“再造”。然而，1927年蒋介石建立南京国民政府后却背离了孙中山的理念，其主导的国家“再造”走向“集权控政”抑或权力分赃，如此背景下的县政转型也发生曲变。 (二)何谓县政及县政转型 县政并非“县级政权”或“县级政制”的简单缩略，而是一个融合县级制度、组织、主体与实践的复合概念。20世纪40年代初，就曾有人明确区分“县政”与“县制”：“管理一县人民之事务，而谋一县人民福利之实际的设施为县政；为达此目的，而规定应设置之机关应有之人事、组织及办事之定程与夫应具备之规模与体式者为县制。”⑩简言之，“县制”是县政运行的机构实体与制度框架，而“县政”则是制度框架内的具体治理实践——既囊括县行政机关、议事(民意)机关乃至执政党机关等的运作，又涉及各种社会力量的参与，也涵盖赋税征收、司法审判、教育推广、治安维护、社会管控等具体事务。民国著名报人陈冰伯则更直截了当地指出：“县政是各县政治的简称……是各县管理众人的事。”(11)概言之，县政是县政制与县政务的统一，县政制即县政务的机构实体及制度，县政务即县政制的运作过程。 整体地看，中国县政呈现出承续、繁多与差异相互交织的特质。就承续性而言，郡、州、道、路、府等行政管理层级在朝代更迭中消逝，县一级的行政区划与经济单元则一直相对稳定。从繁多性来看，中国县数“悉达千数百县之多，其分布之广，遍及宇内，以其为政治组织之单位，故于政制史上之地位，实为政治组织之基础”(12)。至于差异性，中国幅员辽阔，东西南北各县之间“大小不一、强弱参差、特色各异，纵向讲，可由中央政府提纲挈领，纲举目张；横向看起来却散得像一袋子互不统属的‘马铃薯’”(13)。上述特性共同凸显了大国县政的复杂性，抑或成为其后转型的诸多挑战。 所谓转型，一般是指事物由一种形态向另一种形态的转变，相应地，县政转型即是县政由传统形态向现代形态的转变，主要体现在职能、体制和过程三个方面。一是职能演化。传统县政以维护王朝统治为核心，职能主要限于赋税、司法和教化等；而现代县政则日益将教育推广、公共工程、社会保障、卫生防疫等公共管理及服务逐步纳入其主要职责。二是体制转变。中国县政体制是在历史渐进形成中由机构、制度、机制、观念和人事等要素紧密耦合而成的稳定系统，其现代转型即是上述要素等的现代性转变与重塑。三是过程转轨。县政过程是指在既定县政结构之下治理活动的动态轨迹。传统县政过程多依赖知县及胥吏的德能及与士绅等的合作与互动；而现代县政过程则渐次转向科层化、程序化、专业化运作的新轨，但传统惯性在实践过程中往往仍会顽强地再现，形成所谓“正式权力的非正式运作”，体现传统性与现代性的碰撞与张力。
