一、导论 近年来，从中央到地方，各级政府对优化营商环境给予了前所未有的高度重视。一方面，在施政理念上，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境已经成为各级政府的共识，并且是核心工作之一。另一方面，各级政府密集出台了大量优化营商环境的政策法规。以2019年国务院《优化营商环境条例》为标志性事件，在此前后各省(区、市)、市、县发布了超过十万份与营商环境相关的政策。各级政府在优化营商环境方面的持续投入产生了良好效应。根据世界银行《全球营商环境报告2020》，中国的营商环境排名从2013年的全球第96位跃升至2020年的第31位，成为全球营商环境改善的标杆之一。以优化营商环境为抓手的经济和行政管理体制改革，成为近年来中国政府最重要的施政举措之一，并且已经形成了一场重塑政企关系、激发市场活力的“静悄悄的革命”。然而，当前学界对这场“革命”的整体图景、内在特征与驱动机制尚缺乏系统研究，主要原因在于系统性数据的缺失。现有研究多聚焦于宏观制度框架或局部个案分析，难以充分揭示政策文本中蕴含的丰富信息。本文通过对海量政策文本的系统性收集与解析，深入解读中国营商环境政策体系的深层结构与演变轨迹，为理解这场由中国政府主导的经济治理变革提供坚实的微观基础。 本文基于北大法宝的法律法规数据库，完整地收集了2012-2023年各级政府颁布的营商环境政策文本，并创新性地运用ChatGPT与DeepSeek等大语言模型(LLM)，结合精细设计的提示词工程，系统提取了政策的时空分布、发文主体、目标设定及政府间关系等多维度信息，揭示出四个特征事实：第一，从政策分布看，营商环境政策呈现“峰状分布、先增后稳、区域分化”的整体特征；第二，从发文单位看，营商环境政策发文主体呈现显著的部门协同与层级分化特征；第三，从政策目标看，营商环境政策重心偏向非对标世界银行评估的内部改革议程；第四，从政策扩散看，营商环境政策呈现显著的纵向主导、横向协同的层级互动结构。此外，本文基于中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市政商关系排行榜》，采用计量经济学方法检验了营商环境政策文本的实际效果。研究发现，营商环境政策数量的增加在改善行政效率和提升信息公开等硬性、可量化的制度层面表现出显著效果；然而，对于政府关怀、廉洁等软性的治理问题，仅仅依靠政策数量的累积可能不足以产生显著影响。 与既有研究相比，本文的主要贡献有以下两点。第一，本文首次系统构建了中国营商环境政策文本库。关于营商环境的现有研究，多基于两个范式：一是使用调查数据或省(区、市)营商环境综合评价数据进行实证分析，如使用世界银行企业调查数据(董志强等，2012；夏后学等，2019)、《中国城市营商环境评价》(杜运周等，2020；范合君等，2022；李文钊等，2023)和《中国城市政商关系评价报告》(汪殊逸等，2024)，但调查数据仅在部分年份开展且只包含部分城市，而城市维度的营商环境评价数据一般开始于2017年，起步相对较晚且是结果侧的评价，无法体现政府行动侧的举措；二是使用区域内的某项制度改革实践作为营商环境的代理变量，如智慧法院(潘越等，2022)和商事制度改革(朱旭峰和张友浪，2015；夏杰长和刘诚，2017；叶振宇和庄宗武，2022；朱奕蒙等，2022)，这一指标虽聚焦具体政策效应，但存在测度维度单一化问题。我们在上述研究的基础上，利用北大法宝法律法规数据库，系统性收集、整理并构建了中央和地方层级的营商环境政策文本数据库，为多角度分析各级政府在营商环境维度“行动侧”的努力提供了更独特的视角。第二，本文运用大语言模型揭示了海量营商环境政策的特征事实。本文创新性地使用大语言模型方法，系统提炼出中国营商环境政策在分布、主体、目标与扩散四个维度的关键特征事实，清晰描绘了这场“静悄悄革命”的宏观图景与内在运行逻辑，为理解中国特色的经济治理模式提供了有力的实证支撑。 二、关于营商环境的理论和经验研究 (一)概念解析 “营商环境”概念经历了从“竞争力”到“投资环境”再到“营商环境”的逐步演变。1979年，世界经济论坛开始对全球各国的竞争力进行评判，并将“竞争力”定义为与企业盈利活动相关的各类要素的综合体系，强调了影响企业竞争力的内外部因素。随着全球化的推进，世界银行前首席经济学家Nicholas Stern提出了“投资环境”的概念，指由政策、制度和行为构成的外部环境，这些因素直接影响投资的回报和风险。进入21世纪后，世界银行在2003年发布的《全球营商环境报告》(World Bank，2003)中，正式提出了“营商环境”(doing business)的概念，定义为一个涵盖企业全生命周期(从创办、运营到退出市场)的综合性外部环境体系，强调企业在其整个经营过程中所面临的制度和政策。 在中国，营商环境的概念伴随实践逐步扩展和深化。在实践层面，自2012年广东省率先制定《广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划》，营商环境问题逐渐成为各级政府的重要议题。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建设法治化营商环境。2019年国务院公布并实施《优化营商环境条例》，明确将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的体制与机制性因素，涵盖市场环境、政务服务、监管执法和法治保障等因素。在理论层面，营商环境的内涵也逐步扩展。《中国城市营商环境评价》(李志军，2019)认为营商环境是企业在创业及其他活动中所面临的一个综合性生态系统，强调了外部环境的多维度影响。“中国城市营商环境评价研究”课题组(2021年)认为，营商环境是指一个区域内影响市场主体活动的整体环境。 2020年，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，之后，市场化、法治化和国际化就成为学术界测度和研究营商环境的三个重要维度。围绕市场化营商环境的研究已积累了大量文献，研究的影响因素可概括为三个方面：一是提升行政效率，主要关注各类制度改革，如审批制度改革(廖福崇，2020)、退税无纸化改革(梁平汉等，2020)、“放管服”改革(张建顺与匡浩宇，2021；李文钊等，2023；韩先锋等，2024)；二是提升行政透明度，典型的举措如“互联网+政务服务”模式(范合君等，2022)；三是减轻市场主体负担，如税制改革(汪殊逸等，2024)。法治化强调法律在国家治理中的至高无上的地位，要求所有行为依法进行，其关键因素包括提升司法效率(潘越等，2022)、加强产权保护和契约执行(余林徽等，2014；吴超鹏与唐菂，2016)等。国际化反映了国家或地区在全球化背景下的对外开放程度，涵盖“引进来”和“走出去”两个方面。“引进来”与东道国的政治稳定(Daude & Stein，2007)、制度质量(Benassy-Quere et al.，2007；Antras & Caballero，2009；景光正与盛斌，2021)、政策优惠(龚柏华，2014；张柳钦等，2023)、贸易开放程度(Asiedu & Lien，2004)及税收激励(Banga，2006)等因素密切相关；而“走出去”则涉及贸易协定等因素(宗芳宇等，2012；杨宏恩等，2016)。
