1.引言 经过四十多年的市场化改革，中国已经发展成一个庞大的经济体，它将国家规划与市场机制融为一体，维持着一种微妙且有时不稳定的平衡。尽管中国已从中央计划经济体制转向社会主义市场经济，但政府仍然通过五年规划和年度增长目标来深度参与经济活动，通过这些规划来设定增长目标和发展重点，以引导国家经济的发展进程。 政府的各项政策通过庞大且层级分明的政府机构得以实施，与此同时，市场力量也发挥着关键作用，企业和家庭根据国家政策释放的信号和激励做出反应。国家政策引导与市场调节之间的相互作用定义了中国的经济模式，它既不完全由市场驱动，也不完全由国家控制，而是两者的一种独特组合。这种独特组合使中国的经济运行和政策制定不同于传统市场经济国家，也难以用传统分析框架来评估其运行状况和运行效率。① 长期以来，设定年度经济增长目标并通过宏观经济管理确保目标的实现②，一直是中国经济规划的基石。这一模式既发挥着政策锚定作用，也促进政策执行。图1描绘了中国2002-2024年的实际经济增长率以及官方经济增长目标，揭示了这段时期中国经济发展的两个不同阶段。本文的实际增长率是基于国务院《政府工作报告》中的初步数据，该报告于次年年初发布。这些数据可能会在后续因审计或方法调整而被国家统计局修订。③使用这一数据是因为它和各地GDP增长目标是否实现相对应。 第一阶段，即2010年之前，以中国加入世贸组织(WTO)后的经济快速扩张为标志。年度GDP增长率从2002年的8.0％攀升至2007年的11.4％，随后因全球金融危机而有所下降。政府在2008-2010年间推出的四万亿刺激计划，使中国经济在全球逆风中保持了8％以上的年度增长率。在这一阶段，中国最初设定了7％的温和增长目标(2002-2004年)，随后将目标提高到8％(2005-2011年)。这些目标的轻松实现反映了中国经济在高增长时期的强劲势头。 第二阶段，即2010年之后，随着外部需求减弱，中国也步入中等收入阶段，经济增长由全球金融危机前的高速扩张逐渐过渡到中速增长阶段，GDP增长速度从2010年的10.3％逐渐降至2019年的6.1％。尽管这个阶段经济增速放缓，但避免了其他经济体通常面临的周期性经济波动。尤其值得注意的是，在这一阶段，GDP实际增长率与官方增长目标高度吻合。官方目标从2010年的8％逐步下调至2019年的6％，而GDP实际增长率与官方目标之间的差距始终保持在0.5％以内，有时实际增长率甚至低于目标0.1％。这些现象表明，在这一阶段，作为一种政策工具，GDP增长目标越来越具有约束力。 尽管新冠疫情扰乱了中国经济的增长轨迹，但疫情后经济开始呈现温和增长态势。2023年GDP增长5.2％，2024年增长5.0％，与官方制定的5％增长目标基本一致。目标驱动型增长的这种回归，凸显了GDP增长目标在塑造中国经济运行轨迹方面的持久影响。 增长目标如何塑造中国经济?本文探讨了国家增长目标及其在中国庞大的地方治理体系中实施之间的复杂关系。在将国家目标转化为具体的经济产出方面，从直接隶属于中央政府的省级单位，到市、县和乡镇，每一层级的地方政府都发挥了重要作用。 每年年初，地方政府都会根据当地的经济状况，在与上级政府协调的基础上，制定当年的地方GDP增长目标。这一过程的一个显著特点是“层层加码”现象，即省级增长目标会超过国家增长目标，而市级增长目标又会超过省级目标。 这种模式反映了中国治理体系的激励结构，即对地方官员的考核基于他们执行上级指示和推动辖区内经济增长的能力。因此，地方领导人通常会制定超出上级政府目标的雄心勃勃的增长目标。这一策略具有双重目的：既为完成上级目标留出缓冲空间，又能激励下级全力以赴完成甚至超额完成任务。在这种背景下，增长目标不仅仅是规划工具，更是促进地方政府之间竞争的手段。 我们的研究发现，地方政府在调整增长目标时在“层层加码”的基础上，还存在“易上难下”现象，即在经济繁荣时期积极提高GDP增长目标，而在经济增速放缓时期则更为谨慎地降低目标，除非上级政府显著调低了增长目标。在这种不对称调整模式下，在2010年后的经济减速时期，地方政府仍长期维持过高的经济增长目标。 这些增长目标不仅仅是统计数字，它们也切实推动了省级和市级层面的政策响应。我们的分析显示，当一个地区未能实现其增长目标时，地方政府会增加投资，尤其是在基础设施领域。一个地区的GDP目标完成度，即GDP实际增长率与目标增长率之间的差额，与当地基础设施投资密切相关。具体而言，当一个省份的GDP实际增长率低于其增长目标1％时，当地基础设施投资将额外增加，增幅相当于当地GDP的0.4％(为了方便起见，在下文中，我们将 GDP目标完成度的负数，也就是GDP增长目标减去GDP实际增长率，称作 GDP目标缺口)。 地方政府的常规预算往往缺乏灵活性，无法为其干预措施提供充足的资金。因此，地方政府常常依赖两个主要的替代性资金来源：土地出让金和债务融资。自1994年分税制改革削减了地方政府直接分成的税收份额后，依托土地国有制度，土地出让金成为地方财政的重要收入来源。此外，在2008年全球金融危机期间，中央政府为刺激经济放宽了地方举债限制，导致地方政府融资平台(LGFVs，以下简称地方融资平台)大量涌现，打开了地方债务融资的闸门。尽管中央政府随后采取了遏制地方借贷的措施，但许多地方政府仍旧依赖影子银行来规避中央政府的监管，以便为当地基础设施投资和其他经济干预提供资金。
