一 引言 在一个宣称坚定致力于民主的政治联盟中，部分成员国却被欧盟认定出现持续存在甚至愈演愈烈的“民主倒退”(democratic backsliding)问题，即国家主导下对民主政治机制的削弱或系统性取缔。①具体而言，2011年，由总理欧尔班领导的匈牙利政府因其宪法修改被欧盟谴责为走向“独裁统治”。无独有偶，波兰法律与公正党(PiS)政府上任后，也被认为对其宪法法院的独立性进行了“非法攻击”。②然而，2020年以前，欧盟的监管被认为相当软弱，有学者将民主倒退在联盟内稳定存在的现象称为“威权主义均衡”(authoritarian equilibrium)。③2020年后，新冠疫情与俄乌冲突两场重大外生危机相继爆发，使得欧盟对“民主倒退”的监管呈现整体强化、局部反复的态势。本文的研究问题由此而来：面对匈牙利和波兰的民主倒退，为何欧盟机构在2020-2024年的监管制裁措施反复不定，时而强化、时而弱化? 关于本文的研究范围，有以下三点需作说明。首先，文章以欧盟冻结或解冻资金的举措作为衡量其监管立场的关键指标。与公开批评、提起侵权诉讼或启动《欧洲联盟条约》第7条等制裁手段相比，资金措施具有直接且切实的影响，能有效阻止相关成员国执政党利用欧盟资源向其国内民众提供慷慨援助。④因此，资金的冻结情况能够更加准确、客观地反映欧盟的监管立场。其次，考虑到资金冻结相关法案中的权能分配，文中的“欧盟监管者”主要指欧盟委员会与欧盟理事会，较少涉及欧洲议会或欧洲法院。最后，本文将研究的时间范围限定在2020-2024年。在此期间，欧盟对民主倒退成员国的监管制裁反复不定，而此前与此后均呈现相对渐进的态势。关于时间范围的判定依据，将在后文具体论述。 二 研究综述 国内外已有较多研究聚焦于欧盟成员国的“民主倒退”问题。这些研究涵盖欧盟机构采取行动或不行动的原因、制裁措施的实际效果，以及机构间或成员国间的立场差异等方面。其中，关于欧盟为何对民主倒退采取相应监管措施的研究，可大致划分为与现实发展密切相关的三个阶段。 第一阶段的研究旨在解释，为何在2010-2020年，欧盟面对成员国民主倒退时反应相对软弱，未能采取有效措施，即为何会出现“威权主义均衡”现象。对此，既有研究主要提供了四类解释。第一，欧盟政府间主义传统的约束，即成员国或为避免欧盟超国家权力扩张，或在意识形态上同情匈牙利与波兰，抑或担忧本国在未来受到类似干预，因而拒绝授权欧盟监管者对波兰和匈牙利进行实质性制裁。⑤第二，欧盟不成熟的政党政治，即欧洲议会中的党团出于选票和席位的考量，为民主倒退的成员国政党提供保护；同时，由于公众对欧盟政党运作认知有限，这些党团内的其他政党通常不会因其庇护行为而受到国内选民的惩罚。⑥第三，既有机制的不完善，例如启动《欧洲联盟条约》第7条程序困难，且缺乏能够直接、灵活应对成员国民主倒退的惩罚性机制。⑦第四，欧盟机构的不作为。这类研究认为，欧盟监管不足的根源并非缺乏监管机制，而是欧盟机构不愿充分利用既有机制。其原因可能是受到政府间规范的约束，或担心制裁会激发民主倒退国家公民的反弹，产生“团结在国旗下”的负面效应。⑧此外，也有学者对欧盟此阶段的应对持相对积极的态度，认为欧盟监管者正处于学习过程中，试图逐步完善其法律工具。⑨ 第二阶段的研究关注欧盟监管在2020年后为何趋于强硬。《欧洲公共政策杂志》2025年第2期的特刊便聚焦于此。⑩相关研究为这一转变提供了至少三方面的解释。第一，其他成员国立场的转变，其原因包括成员国国内对民主倒退问题的关注度上升，以及其他领域的功能性合作受阻，使得其他成员国再难容忍波兰和匈牙利的民主倒退问题。(11)第二，超国家机构的积极转向，包括欧盟机构展现出更强的企业家精神，获得了更广泛的政府间支持，且因机制的逐步完善而失去了不作为的借口。(12)第三，渐进变迁的累积效应，即此阶段的监管强化得益于前一阶段的经验积累，加之波兰与匈牙利国内法治状况持续恶化，已至难以容忍的地步。(13)与此同时，也有学者对欧盟强硬措施的可持续性表示担忧，进而引出第三阶段的研究。(14) 第三阶段的研究相对晚近且零散，聚焦于为何欧盟近期的监管立场有所软化，即对民主倒退国家或政党的制裁未能坚持到底。既有研究主要提供了两类解释。第一类解释重回结构性障碍的分析，即第一阶段研究所揭示的政府间主义、不成熟的政党政治等体制性障碍依然存在，致使欧盟无法彻底打破“威权主义均衡”。(15)第二类解释突出俄乌冲突与民主倒退之间的议题关联。凯勒曼(Daniel Kelemen)认为，俄乌冲突为欧盟监管者避免与波兰和匈牙利在法治问题上发生正面冲突提供了新借口。(16)赫尔南德斯(Gisela Hernández)等学者则强调，欧盟监管者与民主倒退国在应对俄乌冲突与管理民主倒退两个议题间进行了利益交换。(17) 上述三个阶段的研究层层递进，但仍存在三点不足。第一，事实把握失准。既有研究未能精准描述监管立场的变化趋势，2020年后欧盟的监管事实上呈现出反复无常、时强时弱的态势。第二阶段虽整体趋强，但其中不乏妥协。近期措施虽在部分层面软化，但亦有维持监管之处。这种动态的“反复”过程未被准确捕捉。第二，研究视角较为局限。既有研究往往采用渐进变迁的视角，忽视了2020年后新冠疫情与俄乌冲突这两次外生危机作为关键节点的作用。该视角在解释监管立场的反复与突变方面力有未逮。第三，理论构建不足。第三阶段的研究虽关注到俄乌冲突的影响，但仅将其视为与民主倒退平行的议题。事实上，两者性质迥异，俄乌冲突等外生危机构成欧盟内部政治博弈的宏观背景，改变了其中行为体的行为逻辑。因此，本文拟采用危机政治的视角，通过对关键节点的考察，探究2020-2024年欧盟对成员国民主倒退的监管制裁反复不定的原因。
