一、问题的提出 《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)的成功编纂，带动了多个领域的法典化进程，在“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”①这一方针引领下，生态环境法典、教育法典等领域性的法典化主题先后成为研究热点，产出了大量成果。但较少受到关注的是，法典化运动还带动了另外一类立法的推进——制定领域“基本法”②，即在本领域制定具有基础性地位，能较全面地对该领域中各种社会关系作出原则性、一般性规定的法律。例如，作为基础性、综合性法律的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》)已于2019年出台；2023年交通运输法和自然灾害防治法被列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目③，2024年，党的二十届三中全会提出制定金融法，这些法律分别在卫生健康、交通运输、自然灾害防治、金融等领域具备“基本法”的地位。此外，已有学者陆续提出在其他领域制定“基本法”的主张，如制定自然资源法、市场监督管理法等。④ 那么，领域“基本法”能够实现什么功能？为什么诸多领域的法律制度发展到一定阶段，就会出现制定“基本法”的立法活动或者立法主张？尤其是这些领域的政府主管部门，为何总能积极推动此类立法？进一步追问，是否每个领域都需要制定这样一部“基本法”？若并非如此，哪些领域才是适宜的发展空间？简单套用法典化的理论显然无法回答上述问题，因为大部分制定(或准备制定、呼吁制定)“基本法”的领域，并不具备编纂法典的条件。而近20年来蓬勃发展的领域法学研究，也未对此作出积极回应，因为既有领域法学研究主要致力于证成领域法学作为一种补充乃至超越于传统部门法学的新研究范式，建构其概念、范畴和方法，并应用于若干典型领域进行分析，对于领域“基本法”鲜有问津者。本文尝试回答上述问题，将按照如下逻辑框架展开：首先分析领域“基本法”能力边界与可行空间，明确其功能定位，并揭示推动这些法律出台的社会因素；其次探讨此类法律当前的发展空间；最后通过分析领域“基本法”的结构，归纳其主要形态。 二、领域“基本法”之所不能 部分领域在法制建设初期就制定了“基本法”，换言之，“基本法”是这些领域最早制定的法律(之一)。比如，环境保护领域的《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《环境保护法》)于1979年便已出台，农业领域的《中华人民共和国农业法》和科技领域的《中华人民共和国科学技术进步法》制定于1993年，教育领域的《中华人民共和国教育法》制定于1995年。这些“基本法”的生成逻辑易于理解，因为在法制草创时期，先制定一部“管总”的法律，使本领域基本实现有法可依，以后再逐步拓展，在细分层面上制定各种法律法规，先有“干”再有“枝”，这是极具实用性的策略。 但上述解释并不适合于更多领域，如上文提到的部分法律。在这些领域的“基本法”被制定或者被提出时，该领域已经存在多部单行法。例如，在《基本医疗卫生与健康促进法》出台之前，卫生健康领域已经制定十多部法律，涵盖基本医疗卫生服务、医疗卫生人员、药品供应和管理、健康促进等内容；交通运输法被纳入立法规划时，交通运输领域已有《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国航道法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国邮政法》等；在自然灾害防治法被提出时，该领域已经有了《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国防洪法》《地质灾害防治条例》等。不可否认，这些领域还存在一定“立法空白”，制定“基本法”或许能发挥填补空白的“兜底”作用，但这些“立法空白”在“基本法”中占比极小，填补空白最多只是制定“基本法”的次要目的。相反，这些“基本法”的诸多内容是对既有单行法中相关条款的概括、延伸乃至重复。众所周知，法律的适用需要借助一系列规则最终指向唯一结果，具有同样规范内涵的内容，无论在一部还是多部法律中重复多少次，其效力都不会增减；与之相反，不必要的重复，只会徒增法律运行成本和出错概率。⑤那么，在一个领域的单行法已经“枝繁叶茂”的情况下，为什么仍需制定“基本法”？ 在法典化运动背景下，领域“基本法”的功能易被解读为在本领域的法律体系中充当总则，甚至承担更宏大的目标——在未来编纂本领域法典时奠定总则基础。⑥部分领域的主管部门在描述、宣传制定本领域“基本法”的前景时，就毫不讳言这一点。⑦但是，对于大多数领域而言，“基本法”无法实现这种目标。 (一)领域“基本法”难以提炼一般规范 法律总则的功能，在于提炼一般规范和自足价值。所谓一般规范，是对某种规则甚至某项制度的高度浓缩与一般化概括，需具备一般性、通用性和兜底性。⑧一般性要求提炼某类规则或者制度的主要特点，并以简洁的方式表达。凭借一般性，将一般规范与具体情景相结合，即可以演绎出各类具体规范。⑨换言之，该领域内已有的所有具体规范，都可视为由若干一般规范演绎而来。通用性指一般规范在某一问题上，需能适用于该领域中的各类具体情形。通用性并不排斥例外，存在例外并不意味着通用性缺失，只是以一般规范作为参照，部分情形将得出不同结论，但可以根据一般规范对这些结论做出例外化解释。而通用性缺失，是指存在完全不能为规则所涵摄的情形，既非一致，也非不一致，而是被排除在外。兜底性则是指具体规范存在局部缺失时，也可以借助各种方法对一般规范进行解释和扩展，从而弥补这些缺失。⑩“此时，具体规则被安置于合乎逻辑和有意义的体系之中，原则与规则、一般规范与具体规范之间形成彼此支撑和相互推导的网络。一旦有法律漏洞或需要法律续造的情形，法官可以根据法律规范之间的逻辑关系和法律体系展开推理，填补漏洞或续造法律。根据这一构想，社会发展虽然千变万化，但法律的制定与适用均在一般性原则或抽象规则的统摄之下。”(11)
