一、问题提出与文献综述 党的二十届三中全会提出，要坚持守正创新，鼓励各地结合实际开拓创新，创造可复制、可推广的新鲜经验。改革开放以来，中国地方政府的制度与实践创新成为解释经济社会发展的重要变量，①正是因为各级政府竞相推出创新性政策，经济发展释放出源源不断的能量。随着国家治理体系和治理能力现代化建设脚步加快，中央不断鼓励基层首创，地方政府政策创新呈现出井喷态势。在这些创新实践中，有些能够逐渐制度化并实现再创新，有些只是昙花一现。以“全国社会治理创新案例”评选活动为例，2022-2024年，该评选活动共计收到申报案例2199份，年均入选案例库100份。②2022年入选案例中仅有54.2%得到了纵向制度化，每个创新案例平均复制推广约4.87次。③ 该类现象反映出地方政府创新扩散的非持续性问题。④换言之，并非所有的创新政策都能实现时间上的延续和空间上的扩散，或在质量维度上拓展内涵、提升治理效能、实现制度化。⑤在创新导向下，地方政府为竞争而创新的行为仍在继续，伪创新现象层出不穷，⑥扩散可能性随之下降。那么，为什么有些创新政策能够扩散到其他区域并转换为惯例，而有些政策未能实现扩散或是在扩散一段时间后便被终止呢？在府际关系与政策属性类似的前提下，到底是何种动力机制影响着一项创新政策扩散效能的差异呢？这一问题构成了文章的研究起点。基于此，本文旨在揭示影响政策创新扩散的动力逻辑，并深入分析不同的动力机制组合如何导致差异化的扩散结果。 现有创新政策扩散的动因研究主要遵循三条路径。第一种从府际关系角度切入，认为政策扩散是政府纵向干预或横向互动的结果。⑦Berry夫妇最早关注到地理邻近和政府内部特征等影响因素。⑧Shipan等人区分了学习、竞争、模仿和强制等四种机制，⑨其中国家干预对政策扩散起重要作用。⑩此外，地方政府会通过争取上级政府关注来扩大创新政策的影响力。(11)中国政策扩散呈现出典型的分级制政策试验模式，(12)借由点到面的“地方试验—中央推广”，(13)以及请示授权等纵向政府间互动，(14)创新政策得以在全国扩散。第二种从微观视角出发，关注个体行动者的行为。政策企业家是推动政策创新扩散的重要群体，(15)他们在政绩驱动下促成创新扩散。(16)但决策者会出于规避风险考虑，选择在“政绩安全区”消极应对创新政策。(17)同时，地方组织和利益集团的存在进一步影响着政策制定与扩散。(18)第三种将政策属性作为扩散的前置条件。(19)不同政策类型的适用性和有效性是决定创新扩散的关键，(20)创新政策所具有的风险因子是影响扩散模式的主要逻辑。(21)此外，政策的制度性约束、支持性要素缺失和理念冲突等则阻碍着政策扩散。(22) 由此可见，关于推动或阻碍政策创新扩散的动因研究取得了较为丰厚的成果，但单一解释路径仍有一定局限：“府际关系说”忽视了地方政府在政策过程中的自主行动空间，即使存在纵向压力传导或横向竞争驱动，地方稳定优先的逻辑仍会成为政策扩散的掣肘。“微观行动者说”弱化了制度结构的约束功能，难以解释“人走”而未“政息”的现象。“政策属性说”则未能说明同类政策在不同区域出现效能分异的深层逻辑。基于政策扩散出现的矛盾现象，动因研究存在尚待讨论的空间。一方面，对创新政策扩散链条中后端的延续或衰减机制关注不足。政策创新与扩散并非相伴生的关系，当一项创新实践成为地方性政策并被其他政策主体采纳推行时，才认为发生了政策扩散。(23)事实上，部分创新政策可能突破行政层级约束直接实现跨域移植，亦可能遭遇中央背书后的推广阻滞，还可能被采纳后而未产生实质作用。这种非对称扩散现象暗示着创新政策并非简单的强制力推动或竞争模仿结果，而是嵌于复杂的地方治理过程中。因此，研究需要回到创新政策全周期中考察影响其扩散的动力框架。另一方面，关于影响创新政策扩散的动力机制研究尚未形成系统性解释。现有三条研究路径相对忽视了政策扩散是不同因素间的结构性关联与动态耦合结果，单一维度难以解释政策扩散过程的复杂性和动态性。 基于此，需要将扩散动力纳入统一概念框架之中分析，从系统的视角出发，结合政策扩散理论、立足中国地方政府政策扩散的实践案例，提炼出影响政策扩散全过程的关键维度，关注其组合作用所塑造的差异化扩散结果。通过分析政策扩散理论与把关理论在传播学意义上的同源性、中国创新政策层级扩散实践的特殊性，本文引入把关治理作为概念框架。基于对四个案例的田野调查，文章呈现了把关作用于政策扩散各环节的实践样态，探析出把关治理的三个关键作用维度，总结了把关治理作用下的四种政策扩散类型，并剖析把关治理之于地方政府的深层治理逻辑。 二、政策扩散周期中的把关治理 (一)政策扩散阶段的再划分 政策创新扩散在时间序列上可视为一个连续性过程，国外学者奠定了政策创新扩散阶段划分的理论基础。在沃克看来，政策创新扩散可以分为问题识别、政策制定、政策采纳、政策评估四个阶段。(24)皮尔斯等人将其简化为政策议题发起、政策理念采纳以及实施政策理念三个阶段。(25)在分析中国实践时，政策创新扩散阶段划分不免与传统的政策过程阶段论重复。(26)因而许多公共政策研究将政策创新视为政策过程的一环，或将创新生成与扩散采纳视为分立环节，忽视了二者在时间序列与因果链条上的内在连续性。其实，政策扩散是创新政策可持续性的重要体现，(27)它暗藏着时空延续、实践迭代和制度化的可能性。因此，需要将政策创新扩散视为具有动态演进特征的连续过程。
