“十五五”时期我国粮食安全保障的新形势、战略目标与实践路径

　　一、引言

　　粮食安全是“国之大者”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把解决好十几亿人口的吃饭问题作为治国理政的头等大事，持续推进符合我国国情的粮食安全保障体系建设。[1]在这一方针指引下，我国逐步形成了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全总体战略，坚守“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线，全面实施“藏粮于地、藏粮于技”的核心战略。[2]这些部署不仅有力保障了人民群众“吃得饱”这一民生底线，也为应对未来各类风险挑战、增强粮食系统韧性①打下了坚实基础。

　　围绕上述战略部署，国家持续完善政策体系，为粮食生产能力的稳步提升提供有力支撑。自2004年起，连续二十二年的中央“一号文件”均聚焦粮食生产、耕地保护与农民增收，形成长期而稳定的政策保障。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，要夯实粮食产能基础，保障重要农产品供给。2022年，党的二十大报告明确指出，要全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢端稳中国人的饭碗。2024年，《中华人民共和国粮食安全保障法》施行，标志着我国粮食安全治理进入法治化新阶段，为关键环节的监管与协同提供了法律依据。2025年，《加快建设农业强国规划(2024-2035年)》发布，明确提出，要“紧紧围绕粮食和重要农产品供给保障短板，打牢设施基础、技术基础、装备基础、政策基础、制度基础，高水平把牢粮食安全主动权”。2025年，党的二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，进一步强调了“坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，切实增强粮食和重要农产品的供给保障能力”，这也为今后一段时期的粮食安全工作指明了方向和重点。

　　在各项政策的有力推动下，我国粮食生产能力稳步增强，供给保障水平持续提升。产量方面，截至2024年，粮食生产已实现“二十一连丰”(见图1)。在连续九年稳定在1.3万亿斤以上的基础上，2024年总产量首次突破1.4万亿斤，同比增长1.6%。从品种结构看，小麦产量达14010万吨，增长2.6%；玉米产量29492万吨，增长2.1%；稻谷产量20754万吨，增长0.5%。与2012年相比，全国粮食总产量累计增长19.3%，其中稻谷增长1.59%，玉米增长41.71%，小麦增长16.19%。②根据2019年《中国的粮食安全》白皮书，我国小麦和稻谷两大口粮自给率均超过100%，谷物整体自给率保持在95%以上。与此同时，粮食仓储流通体系也在不断健全。截至2023年末，全国标准仓房完好仓容超过7亿吨，较2014年提升36%。此外，良种覆盖率超过96%，主要农作物耕种收综合机械化率达到73%，③粮食安全的基础条件进一步巩固。

　　

　　图1 2000-2024年中国粮食产量

　　然而，我们也要清醒地认识到，当前粮食安全仍面临诸多挑战。从国内看，耕地撂荒、种粮收益不高、技术投入不足等问题依然存在。从国际看，地缘冲突时有发生，气候风险不断加剧，国际粮食市场波动频繁，外部环境更趋复杂。这些内外因素相互交织，反映出我国粮食安全的主要矛盾正在转变：已从过去解决“总量不足”的生存性挑战，逐步转向应对“系统韧性不足”的发展性挑战。在此背景下，有必要跳出传统静态的供需分析思路，结合系统韧性这一视角，深入剖析“十五五”时期我国粮食安全面临的新情况、新问题与新目标。这不仅有助于完善国家粮食安全战略框架、建立长效机制，也对提升粮食系统整体应对风险的能力具有重要的理论参考和政策价值。

　　二、文献综述

　　当前，国内学界对粮食安全的研究主要围绕粮食安全的概念内涵、影响因素以及如何提升粮食供给能力三个方面展开。这些成果为我国粮食安全保障工作提供了重要的理论支撑和实践指引。然而，随着粮食安全挑战从“总量保障”向“系统稳定”转变，现有研究在面对复杂交织的风险时，尚需进一步加强理论整合与深化。

　　在粮食安全的概念演进方面，自1974年联合国粮农组织(FAO)首次提出“粮食安全”以来，其内涵持续丰富。FAO将其定义为“所有人在任何时间都能够获取足够、安全和有营养的食物，以满足其健康和积极生活所需的饮食需求”。我国学界长期以来更多从供给侧理解粮食安全，重点关注谷物、薯类和豆类等主粮的产量保障，强调生产能力的稳定和基本需求的满足，致力于实现数量与质量之间的平衡。[3]然而，伴随人民生活水平持续提升，粮食消费端的结构安全与营养安全问题日益受到关注。近年来，“大食物观”被纳入国家粮食安全战略，推动粮食安全理念从传统主粮向更广泛的食物范畴拓展。[4]这一理念倡导构建多元化的食物供给体系，使粮食安全目标更加全面。在“大食物观”指引下，粮食安全应更好地适应居民日益多样化的食物消费需求，在保障口粮安全的同时，加强对肉、蛋、奶、蔬菜、水产品等食物的关注，统筹实现数量充足、质量安全、结构合理、贸易畅通与可持续性等多重目标，推动粮食安全从“吃得饱”向“吃得好、吃得健康”迈进。这一认识上的深化，反映出学界对粮食安全的理解已从早期侧重数量保障，逐步转向强调整体适应能力和长期可持续性，也为从系统韧性角度研究粮食安全奠定了学理基础。