农村集体经济组织职能作为农村集体经济组织制度的重要构成，是农村集体经济组织主体定位、目标功能、行为能力的体现。①《中华人民共和国农村集体经济组织法》(以下简称《农村集体经济组织法》)第5条首次在法律中典型列举农村集体经济组织的11项职能②并以兜底形式将职能配置依据确定为法律法规和章程，解决了长期以来农村集体经济组织职能的法律依据缺位问题。《村民委员会组织法》在农村集体经济组织缺位情况下将《农村集体经济组织法》第5条部分职能纳入村民委员会职能，相关职能重叠、冲突现象伴随《农村集体经济组织法》实施而突显。2025年6月提请审议的《村民委员会组织法(修正草案)》③将协调与《农村集体经济组织法》第5条职能关系作为修法的重要内容，体现了两类组织职能关系在集体组织制度建设中的重要地位以及对确定农村集体经济组织职能的支撑作用。受《农村集体经济组织法》制定时间短、农村集体经济组织承担职能存在条件和能力局限等因素影响，叠加相关理论研究缺少解释力或回应性，两类组织的职能边界至今尚未廓清，这阻滞了两类组织各自职能的体系化发展。惟有廓清两类组织职能关系，体系化塑造农村集体经济组织职能，才能有效回应《村民委员会组织法》相关条文修改要求和农村集体经济组织制度建设需要。 一、现行法规定的农村集体经济组织职能体系 学界关于农村集体经济组织职能主要存在经济功能与社会功能、④经济职能与行政事务和社会组织职能、⑤非经营性集体资产管护职能和经营性集体资产经营职能、⑥公共职能和社会管理服务职能、⑦为集体成员提供综合服务职能、⑧私法上的经营管理权和公法上的管理职能⑨等表述。农村集体经济组织是以集体所有权为基础，以集体财产经营管理、农业生产经营和服务等为主要方向，以发展壮大农村集体经济为目标的区域性经济组织，存在突出的特殊经济主体特征和明显的集体经济利益导向。结合《农村集体经济组织法》围绕集体经济发展需求所构造的农村集体经济组织的组织结构和行为能力，以及第5条所设职能的突出的经济取向，采取经济职能与其他职能这一类型划分更契合农村集体经济组织的主体定位和目标功能。其中，经济职能是以集体财产经营管理、农业生产经营和服务等为基础，以发展新型农村集体经济为方向，在按照市场规则运用、控制和管理相关经济要素(主要是集体财产)以及相关方面应当为相应行为的强制性要求，具有突出的经济性、强制性、主动性特点；其他职能则是经济职能以外职能的统称，包括相关立法配置给农村集体经济组织的政治职能、文化职能、社会职能等。经济职能与其他职能的分类具有相对性，以法定职能在目标和功能上的主要指向为依据确定，为系统分析现行法中的农村集体经济组织职能提供了基本框架。结合职能作为立法者配置给特定主体的重要职责所具有的法定性、应为性等特征，《农村集体经济组织法》第5条作为农村集体经济组织职能的专门条款，应当成为梳理现行法规定农村集体经济组织职能的基本依据。 (一)《农村集体经济组织法》中的农村集体经济组织职能 《农村集体经济组织法》第5条首先规定由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权。⑩这既是对《宪法》以及《民法典》《土地管理法》等现有相关法律、行政法规关于农村集体经济组织优先代表成员集体行使所有权的确认，也明确了这一职能在农村集体经济组织职能中的核心和基础地位。依法代表成员集体行使所有权存在物权意义上的代表和公法意义上的代表两个层面。前者是农村集体经济组织代表成员集体行使集体所有权的占有、使用、收益、处分等权能，是开展经营管理集体财产、开发利用集体土地等资源、获得集体收益、集体土地流转管理、依法提供临时建设用地等活动的基础和依据，(11)属于总体性、概括性职能；后者则是农村集体经济组织以节约集约利用资源等包括但超越集体利益的特定公共利益(12)为主要指向所开展的监督管理活动，具有与政府监督管理权相似的属性和效果。但集体所有权首先且应当主要属于物权理论中的特殊所有权，物权意义上的代表应当是依法代表成员集体行使所有权的首要和主要方面。根据《民法典》第116条、第240条、第241条、第262条的规定，集体所有权由法律规定，农村集体经济组织“依法代表集体行使所有权”，享有占有、使用、收益和处分的权利，(13)拥有依法在集体所有物上设立用益物权和担保物权的权利，这也体现了农村集体经济组织在物权意义上代表成员集体行使所有权的主体资格和职能要求。《土地管理法》第11条规定的“管理”同样存在物权意义上的“管理”(农村集体经济组织代表“农村土地所有权人理应对所有之土地进行管理、保护”(14))与公法意义上的“管理”(以集体所有权为基础但主要指向特定公共利益且具有单方性、强制性特征(15))，但物权意义上的“管理”仍是代表成员集体行使所有权的首要和主要方面。故而，按照目标和功能的主要指向，应当将依法代表成员集体行使所有权确定为经济职能。 《农村集体经济组织法》第5条采取典型列举方式规定了11项职能。第1、2项为农村集体经济组织在成员之间初始分配农村土地(农用地、宅基地、林地等)，是以代表成员集体行使所有权为基础和依据，但并非单纯按照市场机制配置农村土地资源，而是以集体保障为主要目标和功能，按照绝对公平原则开展无偿分配，存在突出的非经济性特征，不宜纳入经济职能；第3项是对农村集体经济组织合理开发和保护土地资源的要求并明确由农村集体经济组织按照合理开发和保护土地资源要求开展监督工作，与土地资源市场化利用直接相关，宜确定为经济职能；第4、6项属于按照市场规则行使相应权利，是典型的经济职能；第5项将组织、开展集体财产的管理与经营并列，基于经营为典型的物权行为、市场行为而应一并确定为物权意义上的管理，纳入经济职能；第7、8项中对已形成集体收益的分配属于集体范围内开展的二次分配，具有突出的再分配属性，不宜纳入经济职能，但对已形成收益的使用，则应当根据是否直接用于生产经营活动认定属于经济职能还是其他职能；第9项所涉提供技术、信息等直接服务生产经营活动，属于中介合同关系、委托合同关系等经济性质的服务，(16)应确定为经济职能；第10项支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治以及第11项支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用，均不属于经济职能。可见，《农村集体经济组织法》第5条列举的大多数职能为经济职能(第3、4、5、6、9项均属于经济职能)，这也体现了该法第2条关于区域性经济组织的主体定位以及主要功能指向。
