引言 行政活动的有效开展始终离不开对个人信息的收集与处理，从户籍登记、纳税记录到出入境管理、违法犯罪防控，个人信息构成行政机关履行职能的重要基础。在传统治理模式下，此类信息处理多依托法定程序展开，程序本身划定了信息收集的边界，间接构成个体权利的保障机制。然而，随着数字技术深度融入行政活动，这一格局发生了根本变化。借助监控设备、智能算法等技术手段，行政机关得以突破传统程序限制，高频次、高密度地触及个人在日常社会生活中产生的各类信息；通过向互联网平台等私主体调取数据、跨部门信息共享等方式，个人信息更能脱离原始收集场景，被用于完成多元行政任务。这种处理范围的急剧扩张与处理方式的深刻转型，虽然提升了行政效能，但也对个体权利保障构成了前所未有的挑战。 面对上述变化，现行法律保护机制适配性的不足日益凸显。尽管民法典、个人信息保护法等已将国家机关个人信息处理活动纳入规范范围，但相关规定仍显疏略，实践中执行效果欠佳。尤其是，在司法实践中，行政机关处理个人信息的行为，仍然经常被不加检视地认定为并不影响当事人权利，从而被排除在行政诉讼受案范围之外。①如此一来，即使行政机关的行为违反了前述法律，也无法通过有效的监督救济机制获得矫正。追根溯源，这种困境源于传统行政法理论的认知局限，即未将行政机关处理个人信息的行为视作具有权利限制属性的行为，而多将其归入调查行为或事实行为范畴。这种认知不仅影响了司法实践中对于相关行为性质的判断，也阻碍了法律保护机制的制度完善与理论升级。 在数字化背景下，民法典、个人信息保护法等为个人信息处理行为设定的规范必须落到实处，这要求行政机关处理个人信息的行为应当接受更为精细的法律框架的约束。由此，传统行政法上的相关理论亟待反思与重构。基于这一问题意识，本文首先回顾传统行政法理论对个人信息处理行为属性的认知及其观念基础，揭示其在数字时代面临的挑战；进而基于不同个人信息处理活动对个体权利影响程度的差异，以及行政机关信息处理活动的复杂性，提出有限类型化的规范思路，即将具有较高权利侵害风险的处理行为认定为具有权利限制属性的行为，通过单行法的具体授权为信息处理确立合法性基础；对于侵扰性较低或者难以标准化的信息处理活动，可以基于行政职责推导信息处理权限，再通过行政自我规范、适用“告知—同意”规则、强化程序与组织保障等，弥补法律明确性不足可能导致的权利保护漏洞。 一、传统理论对信息处理行为的认知及其时代局限 全面掌握相关信息是政府开展规制活动的基本前提，但在既有理论研究和制度实践中，行政机关的信息处理行为，尤其是处理个人信息的行为，并未得到充分关注。在当代数字社会，这类行为对个体权利的影响日益深远，亟需从法律层面予以全面审视。 (一)传统行政法理论视野中的信息处理行为 证成行政决定的合法性，需要充分阐释相关决策的信息基础。②然而，在既有法律制度和理论中，信息处理行为并未被纳入概念化分析范畴，被概念化的仅是其外在表现形态，如行政调查、行政检查等行为形式，且对这些行为形式的关注也仅聚焦于其对人身权、财产权等传统权益产生影响的部分，信息处理行为自身会产生何种影响、应受何种规范并非重点。例如，当前法律规范的重点是对人身权、财产权构成直接限制的强制调查行为。而单纯的信息收集处理行为被归入任意调查范畴，行政机关对此类行为享有较为宽泛的权力。③尽管有学者较早察觉到信息处理行为对依法行政的重要意义，提出应从组织架构、法律依据与规制规范的关系维度，直接探究信息收集与处理活动的合法性，这在相当程度上预见了当下法律的发展方向，不过，其给出的方案仍非直接规范信息处理活动，而是通过调控基于相关信息作出的最终行政决定的法律效果实现间接规范，未能构建起对信息处理行为的独立规范框架。④ 对于信息处理行为的忽视，根源于行政法学界对行政行为何时具备权利限制属性的传统认知。就法律保留这一关键原则而言，无论理论研究还是实践运行，长期以来强调的都是“限制保留”，即限制公民权利的行政行为必须事前获得立法的明确授权，仅因欠缺授权这一项，便足以认定行政行为违法。⑤尽管学界不乏将法律保留原则的适用范围拓展至内部行政、给付行政乃至行政组织设定等领域的理论主张，⑥但此类观点尚未形成共识。更关键的是，传统权利限制观念存在两个显著特征：其一，在概念界定上，具有权利限制属性的行为特指那些本身以限制当事人权利为目的、能直接对权利产生影响，且具有法效性与强制性的行为。⑦这一观念在实践中的体现，便是以“法律行为—事实行为”的区分为基本范式，并以法律行为作为规范重心，即法律着重规制行政机关设定、变更、消灭或确认某种法律地位及产生某种法律效果的行为。⑧其二，法律所重点保护的权利范畴，主要局限于人身权、财产权等传统类型。⑨在这种认知框架下，行政机关对个人信息的处理，通常不会直接对当事人的人身权、财产权产生具有法效性的处分效果，而仅可能引发后续各类影响，因此被归入欠缺法效性与强制性的事实行为范畴。正因如此，与信息处理相关的行政调查等行为，长期以来不被认为具有权利限制属性，自然也未被纳入专门的理论研究范畴和独立的制度建构框架。⑩
