合宪性审查对象是合宪性审查制度的重要内容，是“描述审查机关需要对‘什么’进行宪法判断的概念范畴”①。一个国家所有主体的行为都应当符合宪法，但不是所有行为都应当成为合宪性审查对象。为保障合宪性审查工作有序开展，正确发挥宪法的调控功能，避免审查机关承受过重负担，有必要通过科学方法筛选合宪性审查对象。党的二十届三中全会提出要完善合宪性审查制度，明确合宪性审查对象的筛选标准对此具有重要意义。在过去相当长的时间里，以合法性审查吸纳合宪性审查成为实践中的惯常做法。但正如学者所言：“以合法性审查替代合宪性审查，或者以合法性审查的手段解决合宪性问题，表面上似乎也达到了合宪性审查的效果，实际上还有待于通过名副其实的合宪性审查，去充分激活宪法的实效性，形成依宪治国的宪法秩序。”② 当前国内学界普遍认识到筛选合宪性审查对象的重要性，形成了一些研究成果。比较有代表性的观点是把“直接依据宪法”③以及“是否属于抽象规范性文件”④作为筛选标准，但均值得商榷。一方面，系争行为直接依据宪法不代表一定要依据宪法对其进行审查。如果在法律法规层面存在审查依据，就无需诉诸宪法。另一方面，并非所有的抽象规范性文件都是合宪性审查对象，而且在抽象规范性文件之外还存在其他类型的合宪性审查对象。此外，有学者系统讨论了宪法审查的启动要件⑤，对廓清审查对象的筛选标准具有启发意义，但与当前我国合宪性审查实践的关联需要进一步深化。还有学者选取了不同类型的法律规范，就其是否属于合宪性审查对象集中展开分析⑥，但相关研究缺少统一的方法论支撑，不利于合宪性审查工作的规范化、程序化发展。 在既有研究基础上，本文首先将合宪性审查对象的筛选标准区分为规范性标准和事实性标准两大类，解释文章为何围绕规范性标准展开讨论；其次系统论述规范性标准的构成，包括审查对象应当是公权力行为，不属于不受审查的政治问题以及相关的合法性审查机制已经用尽；最后以司法解释为例，具体呈现规范性标准的适用过程，论证司法解释为何不属于我国的合宪性审查对象。 一、何为合宪性审查对象的规范性标准 从比较法视野来看，如何从性质多样的系争行为中筛选出合宪性审查对象，是各国合宪性审查工作面临的普遍性问题。作为合宪性审查最具代表性的两个国家——美国和德国的实践可以为明确合宪性审查对象的筛选标准提供参考。在审查实践中，美国法院逐渐形成了以“案件与争议”为核心要件的判断标准，同时要求系争行为不属于不受司法审查的政治行为。⑦在具体审查过程中，法院还会采取诸如回避宪法判断等方法，尽可能在合法性审查层面解决争议。⑧德国为了降低对合宪性审查的民主性疑问，在《基本法》和《联邦宪法法院法》中以列举方式对宪法法院的受案范围作出规定。对于处在受案范围之内的系争行为，联邦宪法法院会进一步判断是否已经穷尽法律救济，以及是否存在可以不受该原则限制的情形。⑨ 虽然美国法院和德国联邦宪法法院筛选合宪性审查对象的方法不尽相同，但它们考虑的要素具有相似性。根据相关要素的不同性质，可以将其分为规范性标准和事实性标准两大类。规范性标准是指系争行为应当符合特定规范设定的条件才能成为合宪性审查对象。适用此类标准的过程本质上是开展规范分析的过程，更多地依靠逻辑而非经验，因此其结论具有较强的客观性。例如，美国法院发展出的“政治问题”理论、德国《基本法》和《联邦宪法法院法》规定的联邦宪法法院受案范围以及穷尽法律救济原则，均为典型的规范性标准。事实性标准是指系争行为应当在事实上具备某种状态才能成为合宪性审查对象。适用此类标准的过程本质上是对相关问题进行评估和预测的过程，更多地依靠经验而非逻辑，因此其结论具有较强的主观性。例如，美国法院对利害关系和争议成熟性的要求以及德国联邦宪法法院对宪法诉愿申请人申请权能的要求，均为典型的事实性标准。在美国和德国的合宪性审查实践中，系争行为一般需要同时符合规范性标准和事实性标准方可成为审查对象。⑩ 与美国和德国相比，筛选合宪性审查对象在我国面临不同的难题。一方面，我国已有部分立法对合宪性审查对象作出规定，散见于《立法法》《监督法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》(以下简称《备案审查决定》)和《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《备案审查工作办法》)之中(11)，但它们呈现碎片化状态，“缺乏统一性与有效性”(12)。而且，上述规定也不是穷尽式列举，除了已经明确提到的规范之外，其他系争行为是否可以成为合宪性审查对象，仍然需要判断。另一方面，即便是立法已经作出规定的规范，其是否属于合宪性审查对象也不可一概而论，需要结合其与上位法的关系以及由其产生的影响作出具体判断。(13) 由此可见，规范性标准和事实性标准在我国同样适用，系争行为需要同时满足两者才能成为合宪性审查对象，但它们在我国的具体内容有待进一步探究。本文将围绕规范性标准的构成展开讨论。原因在于，事实性标准的确立更多依靠合宪性审查实践经验的积累，需要审查机关在不断处理具体个案的过程中，逐渐厘清究竟需要考虑哪些事实因素；相比之下，规范性标准存在于现行规范体系之中，具有较强的确定性和稳定性，对审查实践的依赖性较弱，使得理论层面的分析和建构具有较强的可行性。 二、规范性标准之一：审查对象应当是公权力行为 现代宪法语境中的权力是指在国家立法确立的框架内，特定主体能够支配其他个人或组织的强制性力量。(14)由于这种权力发生在公共领域而非私人之间，本文称之为公权力。以公权力为依据作出的各种行为，包括在抽象层面制定和修改法律规范以及在具体层面处理各类公共事务的行为，本文统称为公权力行为。现代宪法以公权力为主要调整对象，合宪性审查作为一项重要的宪法实施保障机制，应当以公权力行为作为主要审查对象。我国的合宪性审查工作主要针对公权力行为展开，既审查公权力行为的作出过程，也审查公权力行为产生的结果，“确保各国家机关依法行使权力，确保人民群众合法权益得到维护和实现”(15)。
