党的二十届四中全会强调，“完善党和国家监督体系，加强对权力配置、运行的规范和监督。”①党政领导干部系具有鲜明政治属性的职业群体，既是接受政治管理的执政骨干，又是党和国家权力结构的“关键少数”。党政领导干部监督制度是党政领导干部制度的重要内容，是中国特色党和国家监督体系的核心构件。作为治国理政中枢与权力结构关键的党政领导干部，应受到多重规制、监督、管理。党政领导干部监督制度是对党政领导干部最直接、最全面、最强有力的监督。这种监督不仅是一种人事管理监督，而且是一种政治监督和对权力的监督。习近平总书记指出，“权力监督的目的是保证公权力正确行使，更好促进干部履职尽责、干事创业”②。党政领导干部监督制度具有与其他监督制度所不同的特点、结构、效能。本文拟从监督对象、监督内容、监督形式等维度，对中国特色党政领导干部监督制度结构进行新的解析，系统阐释党政领导干部监督制度的功能性要素、实体性要素、程序性要素，推进监督优势向治理效能的转换和对接，并对在实践中发展完善党政领导干部监督制度作进一步的理论探讨。 一、监督对象：党政领导干部监督制度的功能性要素 党政领导干部制度，简言之，就是管理党政领导干部的制度。党政领导干部是执政党的执政团队，是一个专属的职业群体。对党政领导干部从教育、选拔、任用、监督到退出的一整套管理制度，即党政领导干部制度。党政领导干部制度是中国政治体制的一个轴心制度，也是了解中国政治制度、政治体制的一把“密钥”。不了解党政领导干部制度，就无法真正了解中国的政治体制。长期以来，由于种种原因，外界对党政领导干部制度知之甚少，甚至存在一些认识误区、研究偏差、阐释歧见。 党政领导干部监督制度，是中国共产党人在长期实践中通过“两个结合”探索出的一条符合中国国情和实际的监督之路，具有鲜明中国特色的内涵外延和功能性特征，既不同于传统运动式的监督，也不同于西方三权分立式的监督。基于中国特色、历史演进、制度优势，党政领导干部管理是政治管理、干部人事管理和对权力的管理的三重管理，党政领导干部管理体制是选拔任用管理和监督管理的二重配置。党政领导干部监督制度的本质在于通过制度治理的方式，形成政治管理、干部人事管理、对权力的管理三重叠加监管效能，推动有组织的用人权成为党和国家政治体制的重大优势。 (一)党政领导干部监督制度的监督对象是党政领导干部 监督制度首先要明确监督对象。不同的监督制度面对不同的监督对象，有的监督制度的监督对象是某一机构，有的监督制度的监督对象是某一类群体。党政领导干部监督制度的监督对象是党政领导干部，即在中国共产党中央与地方机关、人民代表大会机关、人民政协机关、政府机关、监察机关、人民法院机关、检察机关、群团组织、党政群机关的内设机构、事业单位、国有企业等组织机构中担任特定职务、具有一定职权和承担相应职责的领导干部。 党政领导干部不是一般党员干部，而是担任一定领导职务、能够对一个组织机构的日常运行和决策起到主导作用的“关键少数”，是党政领导干部监督制度的监督对象，同时也是党内监督和国家监察的重点对象。其中，“各级领导班子‘一把手’是‘关键少数’中的‘关键少数’”，是监督对象中的重点，这是因为，“‘一把手’违法违纪最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败”。③2021年3月27日，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》发布，其中通过专章规定从“把对‘一把手’的监督作为重中之重，强化监督检查”等七个方面加强对“一把手”的监督，织牢织密监督“一把手”的制度网络。 在实际工作中，对党政领导干部的监督和对该干部所在机构组织的监督同步进行、密不可分，但对机构组织的监督不能涵盖和代替对党政领导干部的监督。这是因为，党政领导干部同时具备职务身份和公民身份：从党政领导干部的职务身份看，党政领导干部作为某一机构组织的领导，能够在“八小时之内”对组织的运行、决策产生实质性的影响，机构组织的行为在一定程度上代表了党政领导干部尤其是“一把手”的个人思想意志，所以必须在“八小时之内”监督党政领导干部的职务行为，加强对党政领导干部和机构组织的一体监督；从党政领导干部的公民身份看，党政领导干部“八小时之外”虽然不在工作时间之内，但其私人行为依然存在权力越界、行为失范的风险，所以对其的监督也包括“八小时之外”的非职务行为的监督。 (二)党政领导干部监督制度的监督主体是党委(党组)及其组织部门和纪检监察机关 1.党委(党组)及其组织部门 党委(党组)在党内监督中负有主体责任，在党政领导干部监督制度中处于抓总牵头的地位，党委(党组)的监督是“第一位”、④全方位的监督。党委(党组)对党政领导干部的监督包含在党要管党、全面从严治党的全过程当中，主要是通过领导本地区各部门各单位的监督工作，利用批评和自我批评等方式，制定、修改、完善和组织、贯彻、落实各项监督制度，层层传导和压实全面从严治党的主体责任，加强对党政领导干部的日常管理监督，掌握其思想、工作、作风、生活状况。 其中，党中央负责对正、副省部级和其他中管党政领导干部进行全面监督，省级党委负责对本地区正、副厅级和其他省管党政领导干部进行全面监督，地市级党委负责对本地区正、副县处级和其他市管党政领导干部进行全面监督，县级党委负责对本地区乡科级和其他县管党政领导干部进行全面监督。党组按照“下管一级”的管理权限监督本机关、部门、单位的党政领导干部，部分党组还可以对本行业、本系统下属单位的党政领导干部进行监督管理。
