一、引言 行政区划是国家政治制度的重要组成部分，是国家权力再分配和政策制定的基础。①从本质上看，行政区划隶属于上层建筑，是建立在一定经济基础上的政治法律制度。自国家产生以来，行政区划随着生产力的发展而不断调整，服务于与之相适应的经济基础。行政区划得当与否，不仅会影响国家治理体系和治理能力现代化，还关系着国家的稳定、民族的团结、经济的发展及社会的进步。新中国成立以来，随着经济社会发展水平的不断提高，行政区划调整的空间尺度不断细化。②2019年之前，行政区划调整的主要参考依据是国务院于1985年出台的《国务院关于行政区划管理的规定》。2018年国务院出台《行政区划管理条例》，进一步明确和规范了行政区划管理工作。根据《行政区划管理条例》，乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名，行政区域界线的变更，由省、自治区、直辖市人民政府审批。这对地区结合本地实际开展行政区划调整工作具有积极意义，但从全国层面而言，什么时候需要进行行政区划调整，进行什么样的行政区划调整，并没有一致的标准可以依据。在此情况下，容易出现行政区划调整过度滞后或过度超前的问题，特别是撤乡(镇)设街道等涉及较大决策权的调整，更可能导致行政区划调整无法充分适应地区发展需要。 党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在国家发展的新历史方位下，推进国家治理体系和治理能力现代化对行政区划调整提出了更高要求。党的二十大报告提出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。实践证明，行政区划的科学设置是提升治理能力的关键之一。经过70多年的发展与变革，行政区划的资源属性愈发明显，功能属性愈发完善和成熟。2014年，习近平总书记指出“行政区划本身也是一种重要资源”。③2021年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“破除资源流动障碍，优化行政区划设置”，充分表明了党和国家对行政区划调整的高度重视。作为行政管理的空间基础，行政区划科学、适时的调整对防范化解治理风险、提升区域发展质量具有重要影响。在新时代新征程中，科学的行政区划调整必须权衡好“引领发展”与“解决问题”，既不能脱离实际、超前调整，也不能长期僵化、停滞不前。2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调，“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。要完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，依法加强行政区划管理。”这意味着应该进一步完善行政区划的调整依据，规范行政区划调整的全过程。因此，本文拟在定量分析的基础上，丰富现有行政区划调整的参考指标，并建立行政区划调整的决策标准，为行政区划调整工作提供有决策参考价值的结论与建议。 二、行政区划调整的分析起点和改进方向 进入新时代后，中国经济社会发展面临新的形势，对党和国家各项事业提出了新的要求。本节将对新时代行政区划调整的分析起点与改进方向进行梳理，为提出具体的行政区划调整改进方案奠定基础。 (一)行政区划法律体系需进一步完善 目前，中国行政区划领域的法律制度建设存在一定的滞后性。《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)规定了中国以三级为主的多层次地方行政层级体制，奠定了中国行政区划制度的基本框架。行政区划管理的主要依据是《宪法》和国务院于2018年出台的《行政区划管理条例》。其中，《行政区划管理条例》属于行政法规，在法律层面还没有关于行政区划的统一规范。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然对设立派出机关做出了相关规定，但并不属于专门的行政区划法律，且行政法规囿于自身法律层级的限制，难以覆盖行政区划的全部方面。《行政区划管理条例》的出台提高了行政区划管理的法治化水平，但行政区划问题具有系统性和复杂性，仍存在进一步完善相关法律法规的需要。从法律体系的完整性角度来看，宪法和行政法规之间存在法律真空和体系断层。除了宪法和行政法规外，我国关于行政区划的依据主要有《关于行政区划管理的规定》《关于地名命名的暂行规定》《关于调整设镇标准的报告》《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》《关于调整设市标准的报告》等文件。④这些规章法律层次较低，且颁布时间较早，难以适应新时代经济社会发展和治理能力提升的客观需要，不能及时解决行政区划管理中面临的新问题，行政区划法律制度建设亟待加快。 (二)行政区划调整标准应进一步规范 由法律对实体性的变更标准做出规定是多数国家的通行做法。中国目前对行政区划调整标准做出规定的规章制度仍不够系统规范，难以适应新时代行政区划实践发展的需要。具体来说，行政区划调整标准存在以下缺陷： 一是设市标准需要进一步细化。进一步细化设市标准的意义在于，严格规范设市条件，避免新设城市井喷式增长，提升行政区划设置的科学性、规范性和有效性。要探索不同的设市模式，在设市的过程中将严格坚持标准与适当放宽程序相结合，建立科学、系统、稳定的设市标准。目前，我国的设市标准较为单一，难以满足不同城市化水平和发展阶段的地区的城市建设需要。《行政区划管理条例》增加了相对水平的考核是设市新标准的一大亮点，⑤未来应进一步细化。 二是市辖区设置标准需要进一步完善。目前，市辖区设置的主要依据为1993年38号文件《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》及2014年民政部出台的《市辖区设置标准(征求意见稿)》，有关市辖区设置标准的正式文件仍未出台。市辖区是新型城镇化建设的重要组成部分，市辖区设置标准不够系统规范，将会阻碍行政管理效能的提升、生产要素的合理配置和区域空间结构的改善，严重影响行政区划体系的规范化和法治化。
