在对新中国审计法治的研究中，学界通常以1982年宪法确立的审计监督制度为起点，事实上，中华人民共和国成立之初，延续了革命根据地和解放区审计工作的做法，中央和地方政府的财政部门内部普遍设有审计机构，配有审计人员，并制定了一部在立法技术和审计理念层面都非常成熟完善的审计法规《中华人民共和国暂行审计条例（草案）》（以下简称“暂行审计条例（草案）”）。20世纪50年代中期，由于我国学习苏联经验建立并实行财政监察制度，各级审计机构相继撤并，这部暂行审计条例（草案）也未能正式实施，但该条例充分体现了当时审计立法的设想和思路，对后来审计监督制度的确立具有重要的参考价值。学界对该条例研究不多，本文试做一点探讨。 暂行审计条例（草案）制定的背景及动因剖析 贯彻《共同纲领》、构建新中国财政经济体制的基础性制度安排 1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，它是新中国的施政纲领，也是当时立法的根本遵循，其中第40条规定：“建立国家的预算决算制度，划分中央和地方财政，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。”暂行审计条例（草案）将这一条款作为主要的立法依据和法律渊源，第1条明确指出：“本条例根据中国人民政治协商会议共同纲领第四十条及国家财政管理方针制定之。”《中国审计史》（李金华主编）也指出，《共同纲领》这一规定“为建立监督预算执行情况、审查决算的审计机构和审计制度提供了依据”。 深入分析《共同纲领》第40条和暂行审计条例（草案）的关系，可以看出，审计制度的构建是新中国政治经济体制构想的一部分和一项基础性制度安排。《共同纲领》作为宪法性施政纲领，第40条旨在构建新中国的财政经济体制。国家财政经济必须接受监督早已成为中国共产党人的共识，1949年8月，原华北人民政府财政部在报送中央财政经济委员会的《关于明年财政体制的初步意见》中就已经提出了关于审计制度的构想，“财政审计分中央、省、县三级，分司中央、省、县财政审计事宜，在预算范围内，均有行使支出之核准核销权”。因此，这一条款也成为审计监督制度的宪法性依据。 暂行审计条例（草案）中确定了中央、大行政区、省和县四级审计体制。1950年12月，中央发布的《中央人民政府政务院为加强国家财政管理严格执行财政纪律令》中，对审计机构的设置，进一步作出明确规定，“责成中央人民政府财政部门，均应设置财政审计和检查机构，对一切预算、计算、决算实行事先、事中、事后的审核与检查”。中央财政部作为第一级审计机关，设置了审计处，办理财政审计事宜，财政部审计处分设国防、行政、文教等科，各科分别对中央政府各部门实施审计监督。地方各级政府机构也大都在其财政部门内部设置了不同级别的审计机构。东北、华北、西北、中南等大行政区人民政府（或军政委员会）在财政部内设审计处，审计处下设若干职能科室。 节省资金、渡过经济难关的现实需要 新中国成立初期的最大特点是财政经济困难，面临着一穷二白的经济窘境，“在财务会计方面，制度不全，家底不实，财产不清，收支混乱，基础工作十分薄弱。”与此同时，我们要收拾国民党遗留下来的烂摊子，巩固新政权，还要防范外敌入侵，这一切工作均亟须强大的资金支持。在这种背景下，如何应对恢复国民经济的任务，实现财政经济状况的根本好转，是摆在新政权面前的一道道难题，也是各项财政经济制度的重要目标。 从中国共产党领导下的根据地工作经验来看，节省经济的成效需要依赖监督机制的保障，其中最有效的监督机制是审计。早在1948年10月25日，董必武在《中共中央财政经济部向毛泽东主席的工作报告》中就指出：“在财政工作方面，我们审查了各地区的财政收支概算，作出了概略的调剂计划。但各地概算常常改变，尤其是西北和中原的财政赤字几乎月月增加，颇难应付，实有必要加强中财部对各地区的审计工作。”因此，制定审计法规，保障审计工作合法有效开展，对监督节约成效，非常必要。暂行审计条例（草案）也明确指出了立法目标，即“建立全国审计制度的目的，是为了加强国家财政管理，对各项收支实行严格的审核与监督，以达到取之合理、用之得当，保证节约财力、发展生产政策的实施”。 统一财政、制定全国性审计制度的迫切需要 早在1949年3月，中共中央就考虑过统一财政的方案，其中指出：“各解放区的财政收支概算，均须送交中央审核，但对新区初期不作严格要求，老区则应逐步走上正规制度。”随后，1949年7月，陈云在上海主持召开了五大解放区财经部门领导人参加的财经工作会议。其中，最为重要的任务就是“为统一全国财政经济做准备，制订方案”。随着解放战争形势的发展，各大解放区开始进行财政统一工作，截至1949年8月，全国大部分地区实现了财政统一。1950年年初，全国财政统一后，决策和预算制度亟待规范。暂行审计条例（草案）的制定，正是适应统一财政之需。 1950年1月23日颁布的《中华人民共和国财政体制（草案）》提出：“财政审、会计事宜由各级政府财政主管部门分别掌管，在预算范围内按照中央之规定，有行使支出之核准核销权及财政调拨权，专署可代表省行使所管部分审会计职权。”在此基础上，3月的政务院第25次会议通过《关于统一国家财政经济工作的决定》，其中明确规定：“统一财政必须严格执行预决算、审会计制度及严格的财政监察制度。”正是在迫切需要统一国家财政经济工作的时代背景下，中央人民政府准备建立全国统一的审计制度，并着手制定了暂行审计条例（草案）。
