一、引言 土地制度是治国安邦之本，与国家稳定和社会福祉息息相关。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”①。新时代如何推进乡村全面振兴，加快建设农业强国，是实现中国式现代化无法绕开的重要话题。农村改革是农业强国建设的核心驱动力，土地制度在农业农村现代化的实践中有着极其重要的作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，要总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，坚持守正创新。2025年中央“一号文件”指出，要巩固和完善农村基本经营制度，深入学习运用“千万工程”经验，确保国家粮食安全，千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入。 如何深化农村土地产权制度(以下简称“农地产权制度”)改革?农地产权是历史、现实和实践交互作用的产物(马静等，2025)，构建与不同社会经济发展阶段相适应的农地产权制度是全面深化农村改革的关键环节(曲颂等，2024)。现有研究多围绕农地产权制度的历史演进、理论逻辑和实现途径三个方面展开。从历史演进来看，中华人民共和国成立后，农地产权制度先后经历“平均地权、产权合一”阶段、“三级所有、队为基础”的集体化探索阶段、“集体所有、两权分离”阶段和“集体所有、三权分置”阶段(张兰和冯淑怡，2021)。农地产权制度变迁具有一定的路径依赖性(钟晓萍等，2020)，呈现明显的阶段性色彩和波浪式前行的进化轨迹，遵循“均衡—非均衡—新均衡”的发展路径，核心在于如何将农地的诸项权利在农户与农户之间以及在农户与非农户之间进行配置与优化(周其仁，2004)。从理论逻辑来看，农地产权制度创新的过程是效率更高的制度替代效率较低的制度的过程，是外部利润内部化的过程。中国农业之所以能取得世人瞩目的成就，一个重要的原因就在于农地产权制度不断提升了农民的自由选择权，增强了农地产权的完整性(陈思等，2020)。农地产权不仅重视土地的所有关系，而且以用益为目的注重产权结构，不断根据现实需要对土地权利进行分割细化，并将权利配置到最能决定产出价值大小的人手中(郜亮亮，2023)。农地产权结构是既有产权内容的“螺旋式上升”。这样的制度安排有助于深化分工，提高农业生产效率。从实现途径来看，徐亚东和张应良(2023)认为，中国农地产权制度改革不仅要注重产权界定，而且要重视产权交易和产权实施。印子(2022)认为，农地产权制度在地权配置上不仅要注重土地的经济功能，而且要强化对土地社会功能的正面回应。农地产权制度安排不仅要考虑土地的不可移动性和产权地理垄断性等自然属性特征(Federico，2005)，而且要遵循“以人民为中心”的发展理念，促进农民持续增收和共同富裕的实现(王轶和刘蕾，2023)。 土地是农业生产和农民生活重要的生产资料和生活资料，农村产业的发展、人居环境的改善、乡村空间形态的重塑、“三生空间”(生产空间、生活空间、生态空间)的优化无不与土地有关。如何在“三权”分置的制度框架下完善农地产权制度，对于农业农村现代化的实现至关重要。社会主义市场经济体制的核心是现代产权制度、市场体系和交易规则(刘伟和刘守英，2023)。中国农地产权变迁的历程实质上是制度与环境不断耦合的过程(石锐和钱忠好，2024)，“任何制度都是人们为了节省交易费用而基于特定的制度环境作出选择的结果，并且制度一经形成就会形成特定的产权安排，约束当事人之间的战略互动”(青木昌彦，2003)。现有研究关注到了应该基于制度环境的变化深化农地产权制度改革，但并没有完全打开制度环境何以影响农地产权制度选择的“黑箱”。事实上，土地产权制度是对人们土地利用行为进行规范和约束的具体规则体系，选择何种制度体现了人们利用土地的核心理念和价值取向，即土地利用的价值观。土地利用价值观蕴含着人们对土地利用的经济、生态、社会和文化价值的认知和偏好，这种认知和偏好又与制度环境有关。正是基于经济、生态、社会、文化多目标的权衡与选择，人们才会建构特定的农地产权制度。制度环境不同，人们的土地利用价值观有异，农地产权制度就会有别。一方面，土地利用价值观形成于当下特定的制度环境，反映了人们对土地利用的核心需求和价值取向，是土地产权制度形成的重要基础。制度的安排必须适应大众的土地利用价值观，才能得到社会的广泛认可和有效实施。另一方面，土地产权制度通过具体的规则和安排，将土地利用价值观具体化和制度化。制度的实施过程也是所对应土地利用价值观的传播和强化过程。农业农村现代化不仅仅是土地利用结构的优化和利用效率的提升，而且是土地利用价值观的改变以及基于土地利用价值观变动而对现行农地产权制度的进一步完善。坚持以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，这是对马克思主义“人的全面发展”理论的继承和发展。因此，有必要深入研究如何根据变化的制度环境适时地形塑新的土地利用价值观，建构和完善农地产权制度，为农业农村现代化的实现奠定有效的农地产权制度基石。 高作镇位于江苏省盐城市建湖县，下辖15个行政村、1个居委会，共有土地面积6933公顷、耕地面积4267公顷，土地分散零碎，农田基础设施落后。高作镇农业通常采用稻麦两季轮作制度，每公顷纯收入5250元左右。近年来，高作镇农村人口和青壮年劳动力大量向城镇和非农产业转移，从事农业生产的劳动力主要出生于20世纪50年代和60年代，老龄化现象严重，一些自然村往往只剩下几户农户，村庄凋敝严重，农业生产面临着“谁来种地、如何种地”的现实难题。高作镇农村自然村落分布松散，民居多建成于20世纪80年代，“散、乱、破”特征明显。2020年4月，高作镇全域土地综合整治试点项目经江苏省同意，列入申报国家试点；2022年5月，高作镇全域土地综合整治项目实施方案获自然资源部审批通过；2024年9月，自然资源部将高作镇全域土地综合整治列为全国典型案例②。高作镇以全域土地综合整治试点为契机，在尊重村民意愿、遵循自愿原则的基础上，鼓励承包户流转承包地经营权给村集体，实现土地经营权的集中，引导农户流转宅基地使用权，向集镇和中心村集中居住。高作镇全域土地综合整治项目优化了土地利用结构，实现了耕地增加、粮食增产、群众增收、人居环境改善的目标，深刻改变了农村的面貌，实现了农业和农村的蝶变。那么，在视土地为命根的中国农村，高作镇为什么能够让农民自愿流转承包地经营权?在安土重迁的中国农村，高作镇为什么能够引导农民自愿离开故土、迁入新的生活和居住空间?在建设用地寸土寸金的当下中国，高作镇为什么会将全域土地综合整治所产生的建设用地指标优先配置给农村公共基础设施建设以改善农村人居环境?本文认为，高作镇全域土地综合整治中的农地产权制度创新实践为研究者提供了极佳的观察样本。
