2021年，教育部正式开展了县域义务教育优质均衡创建工作。在理论意义上，优质教育均衡意在达到教育供求的更高水平均衡，从关注资源转向关注质量。而在实践中，县域教育均衡往往被具体化为城乡教育的均等化供给，典型表现为促进城乡资源的共享与共生。问题在于，教育均衡政策在实践中往往很难取得理论效果，甚至还会出现越努力越低效的悖论。对此，本研究引入“教育效能”这一概念，认为优质均衡发展在实践中本质上是要追求地方教育供给的高效能，而不是空间上教育投入的形式均衡。教育效能的关键衡量标准是城乡不同群体能否低成本地获得公平而优质的教育。 一、文献综述与研究设计 1.文献综述 教育效能指在既定的教育投入条件下，教育生产过程能够实现教育目标的程度。一般情况下，义务教育的供给目标可以划分为资源配置、教育质量和社会公平三个维度。因此，教育效能也可以具体化为教育供给在资源配置效率、教学质量水平和民生福利效应三方面的综合效果。其中，优质教育资源的可得性和教育负担是观测民生福利效应的主要指标。总之，教育效能要求对不同空间中的群体合理供给教育资源，但空间中的资源均等化未必意味着高效能。这就要求地方政府综合调控县域教育，把握人与空间的关系，主动引导地方教育需求，兼顾资源配置、教育质量和民生福利。 在现实中，我国义务教育均衡发展虽然取得了巨大成就，教育效能却并不尽如人意。已有研究关注到了国家强投入与教育低效能的同时发生。实际上，教育效能与地方政府教育供给行为密切相关。近年来，中西部县域普遍出现了教育城镇化，典型表现为农村学生进城就读与教育资源向城镇集中。教育城镇化是地方政府教育供给行为催生的产物，它深刻改变了整个县域的教育资源配置秩序，造成了县域教育效能提升的总体性困境。 2.研究设计 本研究采取质性研究方法，田野经验基于2022年4月笔者在陕西省C县展开的为期两个月的县域教育专题调研。 C县位于关中平原北部，是典型的农业县，下辖1个街道办事处，9个乡镇。十年间，该县人口流失明显，常住人口从38.64万人下降到30.41万人。2007年，该县展开了大规模撤点并校，到2010年，全县小学从126所减少到29所。乡村小学从121所减少到23所。乡村中小学生总数从27874人下降为18562人，占全县中小学生的比例从60.02%下降到49.71%。到2012年，城乡中小学生占比彻底倒置，城区学生占比为60.94%，乡村学生占比为39.06%。2022年春季，乡村学生占比为19.34%，城区学生占比则达到80.66%，教育进城已经成为绝大多数农村家庭的选择。总之，C县具有中西部普通县的一般性特点，而教育城镇化又具有较强的典型性。 二、县域教育效能提升的困境 在教育进城刚性化的背景下，农村学生快速向城区集中，县域教育的需求结构发生倒转，由此引发了资源配置向县城倾斜。研究发现，在这一过程中容易出现城乡教育供求失衡、教育要素重组、学校层级固化等现象，县域教育在城乡学校资源配置、学校教育质量、教育公平与教育负担方面均出现效能提升困境。 1.城乡学校的资源配置供求失衡 因为农村学生快速涌入县城，城乡学校要同时面对新的资源配置需求：城区学校急需配置教师、校舍等资源。而农村学校需要及时控制投入、整合资源、避免浪费。问题在于，在大多数中西部县域财政自主能力低下的背景下，县域教育投入高度依赖上级财政。因此，县域内教育资源配置调整的速度往往远远赶不上学生变动的速度，城乡学校都会面临供求失衡，这种供求失衡往往导致县域教育资源配置陷入越努力越被动的局面。 就城区学校而言，农村家庭择校行为会导致城区中心的几所学校成为家庭争相竞争的对象，城区内部会快速出现中心学校和边缘学校之分，且生源差距越来越大。这种分化会引发城区学校资源配置上的两个矛盾，一是师资配置相对充裕的学校生源偏少，二是师资配置相对不充裕的学校生源过多。这就使得原本为分流城区压力而向几所边缘学校增加的资源很快因为学生减少而失去效用，学生集中流入的几所学校则会面临大班额、师资配置不足等问题。 就乡村学校而言，撤点并校并没有使学生向乡镇集中，反而造成了乡村学生的大量流失，乡村学校办学更难形成规模。在需求总规模缩小之后，乡村学校教育资源出现大量冗余，资源使用效率不升反降。即便地方政府按照实际需求为乡村学校配置资源，可能第二年就因学生流失而变成资源浪费。 2.多数学校教育质量提升乏力 县域教育要素的快速流动不仅影响资源配置，还会影响城乡学校的生源与师资构成，进而影响教育教学秩序与总体教育质量。 从生源来看，县域内部的生源分布并不均一，而是呈现明显的阶层分化特征。例如，经济条件好、社会资源较多的家庭的子女优先选择城区中心学校，而弱势家庭的子女大都在城区边缘学校和乡村学校就读，这使得县域内部出现了统合城乡家庭的学校阶层分化。由于不同阶层家庭的教养方式、教育参与能力及程度均存在差异，所以不同层级学校的教学质量也出现了显著差异。以C县城区学校为例，第三小学和第五小学的生源主要是无力在城区购房的农村家庭的子女，他们的平均成绩要比城区中心的几所小学低20分以上。城区中心的第二小学的平均成绩比最后一名的第五小学的平均成绩高出54.18分。
