联合国是战后最具影响力的国际组织，中国是联合国创始会员国，且为安理会常任理事国。但在中华人民共和国取代中华民国，开启中国历史新篇章的相当长的时期内，作为全中国合法代表的中华人民共和国中央人民政府却被蓄意排斥于联合国之外。自1949年11月15日，政务院总理兼外交部长周恩来致电联合国秘书长赖伊(Trygve Halvdan Lie)及大会主席罗慕洛(Carlos Pena Romulo)，要求取消“国民政府代表团”继续代表中国人民参加联合国的一切权利开始，台湾当局仍在美国等西方国家支持下占据联合国中国席位达20年之久。 学界一般将此阶段的中国代表权问题划分为“缓议案”①(1951-1960)时期和“重要问题案”②(1961-1970)时期。“缓议案”是美苏冷战对抗格局下，美国在联合国“保台阻共”政策的具体体现。随着中华人民共和国国际影响力的增强，1961年的第16届联合国大会，继续以“缓议案”实现“保台阻共”目的已不再可能，美、台经过一定程度的交涉博弈，改采“重要问题案”继续阻止中华人民共和国恢复联合国合法席位。在“重要问题案”持续的十年中，美国历届政府均以“策略”运用为名③，试图说服台湾当局单方面接受联合国内的“两个中国”方案，并先后提出“新会员入会”“继承国”及“双重代表”等具有“两个中国”性质的方案。 目前，学界对中国代表权问题的研究已取得丰硕成果，相关研究主要关注中国代表权问题的三个关键时间节点④，但既往研究仍属孤立地关注某一时间节点的美国联合国中国代表权政策，未能从政策延续性的角度，考察“重要问题案”之下，美国政府在中国代表权问题上政策的变与不变。实际上，在“重要问题案”持续的十年间，“保台”是美国历届政府不变的处理中国代表权问题的基本方针，区别在于不同时间节点需要以何种代价实现“保台”目标。这个过程中可以看到两点变化：其一，在“保台”目标之下，美国的联合国中国代表权政策经历了由“保台阻共”到“保台而非阻共”的转变；其二，对于安理会中国席位，美国政府经历了由不涉及安理会席位到主动要求台湾当局让出安理会席位的变化。这些政策的调整，与中华人民共和国国际影响力的增强，及战后冷战格局下中、美、苏大三角关系的调整息息相关。 一、肯尼迪政府时期的联合国中国代表权政策 1959年11月，美国上议院外交委员会发表《康伦报告》，提倡以“一个中国，一个台湾”模式解决“台湾问题”，该报告受到肯尼迪重视。⑤在1960年的总统大选中，肯尼迪即宣称金门、马祖毫无战略价值，主张将两岛与台湾、澎湖区隔，打出“两个中国”牌。⑥肯尼迪的上述言论，引起以蒋介石为首的台湾当局的猜忌和疑虑。 事实的确朝着台湾当局所担心的方向发展，自1961年2月开始，美国“驻台使馆”参事欧思本(David L.Osborn)多次赴台北“外交部”试探台湾当局的代表权问题立场。2月21日，在与条约司长刘盖章晤谈时，欧思本试探性提出所谓“双重代表”⑦设想。这是美方首次向台湾当局表露有意以联合国内的“两个中国”方式，处理联合国中国代表权问题。由于悉知台湾当局必将强烈反对任何“两个中国”性质的方案，欧氏特意强调，“双重代表”方案并非意在真正促成联合国内“两个中国”局面，而是在明知中华人民共和国将断然拒绝这一安排的前提下，以此方案作为“策略”运用，即只要台湾当局接受该方案，便会达到阻止中华人民共和国入会的目的，且此一方案亦可应付国际上主张让中华人民共和国进入联合国的呼声。⑧可见，此时美国政府有意通过制造联合国内“两个中国”僵局，在实现“保台”目标的同时，将阻挠中华人民共和国恢复联合国中国席位的压力转嫁出去。 针对美方试探，台北方面表示，由于中华人民共和国与台湾当局均认为台湾与中国大陆不可分割，这一问题甚至比联合国席位更重要，希望美方避免有意无意迫使台湾当局为维护“国家”利益，发表实质上与中国大陆相同论调。⑨ 台湾当局的拒绝态度，并未打消美国继续向台湾当局推销联合国“两个中国”方案的积极性。3月17日，在与驻美机构代表叶公超就代表权问题晤谈时，美国国务卿腊斯克(Dean Rusk)表示，美方认为，联合国中以支持中国大陆进入联合国为“国策”的国家并不多，而反对台湾当局继续留在联合国的国家也不多。因此，可以在“缓议”之外寻求其他因应方式。腊斯克认为，如果台湾当局将重点集中在保留联合国席位问题上，则将可能出现中华人民共和国因台湾当局依然留在联合国而拒绝加入的情况。腊斯克认为，所有问题的关键均在台湾当局将取何种态度。⑩由此可见，腊斯克在向台湾当局试探代表权方案底线的同时，也无形中将代表权问题可能失败的责任和压力转移至台湾当局一方。 但在台湾当局看来，中国代表权问题由“缓议案”的“拒绝讨论”到如今支持联合国讨论中国代表权问题，即是美国在中国代表权问题上的让步，何况美国基于“两个中国”设计的提案设想，已经采取任由中国大陆进入联合国的态度，是台湾当局无论如何无法接受的。经过研议，台北“外交部”于4月1日对美方作原则性答复：台湾当局对任何在实施上或含义上赞成联合国形成“两个中国”的拟议，不能予以支持。因为任何此类拟议，均将暗示台湾当局已放弃其一贯的“反共”政策，进而承受由此带来的内外压力，且美方拟议即便可以造成中国大陆拒绝入会结果，也将使中国大陆得以获得随时进入联合国的主动权。(11)
