一、问题提出 (一)研究背景 我国经济发展存在大学生“就业难”和“技工荒”的双重困境。一方面，高校扩招导致高等教育规模快速增长，毕业生数量膨胀形成结构性失业难题；另一方面，技能型人才培养滞后、产业结构调整使得制造业企业面临“用工难”困境[1]。高等职业教育是我国高等教育体系的重要组成部分，作为一种培养技术技能人才的教育类型，与我国经济发展和产业升级具有密切联系。研究指出，高职教育对区域经济的贡献率为0.36%，高于本科教育的贡献率0.23%[2]，且高职教育对推动产业结构升级具有正向效应[3]。在经济转型和产业升级的背景下，发展高等职业教育，培养更多高技能和应用型人才，不仅有助于遏制我国制造业“技工荒”和“用工难”的现象，也能够缓解劳动力市场的供求结构矛盾。 然而，高职教育在我国高等教育体系中一直处于相对边缘的位置，高校扩招后国家对职业教育的政策支持力度也有所下降[4]。以“211工程”和“985工程”为代表的政策相继提出，本科院校获得了大量的财政支持，而直到2004年中央才设立专项资金对部分高职院校予以扶持。相比本科院校，高职院校的经费总额和生均经费均处较低水平[5]，在教职工、专任教师和生师比等要素上也与本科院校有较大差距[6]。但是，由于对实训条件要求高、设备折旧快且材料消耗大，高职教育实际生均培养成本却居高不下。因此，在生均教育经费投入不足的情况下，高职院校面临着师资力量不足、实训条件较为落后等难题，导致出现高职院校学生培养质量不高以及吸引力较低等问题，这阻碍了高职教育的发展。 高职教育经费投入不足且发展滞后的现象引起了国家的高度重视。2005-2011年，中央相继发布《国务院关于大力发展职业教育的决定》《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等文件，要求地方政府“制定本地区职业学校生均经费标准”“确定高等职业学校生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准”“依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准，地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%”[7-9]。2014年10月，财政部、教育部联合发布《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》(下文简称《意见》)，规定“2017年生均财政拨款水平应当不低于12000元”[10]。这是我国首次规定高职院校生均财政拨款的最低标准，为高职教育经费投入提供了基本制度保障。 已有文献表明，中央财政通过各种项目形式下达专项资金、引导地方高职教育发展的竞争性经费投入方式使得获得支持的项目院校和学生大大受益[11-12]，获得更多中央财政项目的高校在办学资源和毕业生月工资上存在显著优势[13]。与竞争性经费不同，生均拨款制度的普惠性更强，对没有获得项目支持的高职院校同样有着保障作用。那么，随着经费投入的提高，高职院校的教学质量和毕业生的就业表现能否出现相应的改善，有待进行检验。 (二)公共教育财政投入的相关研究 1993年，《中国教育改革与发展纲要》首次提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应于20世纪末达到4%；2012年，这一政策目标首次实现并连续9年保持在4%以上；然而，2021年，随着国内生产总值数字的核实调整，我国财政性教育经费占国内生产总值的比例开始围绕4%上下波动，再次引发了社会对公共教育财政投入的关注[14]。充足性、公平性与有效性往往是评价教育财政决策的通用标准。充足性指维持教育系统正常运行和良性发展所需投入的经费水平[15]；公平性指教育资源在不同社会群体之间分配的均等程度；有效性指在一定的资源条件下教育产出的最大化[16]。 我国学者长期关注公共教育财政投入的充足性、公平性与有效性问题。20世纪80年代以来，随着义务教育的普及与高校扩招的实行，我国公共教育财政投入短缺的矛盾日益突出，区域间经济财政水平的差距也给教育财政的公平性带来挑战。这引发了学术界的关注并产出大量研究成果[17]，如公共教育支出占国民生产总值中的合理比例问题研究、高等学校规模效益和内涵式发展研究、政府教育财政责任研究等，推动了相关教育财政政策出台[18]。在这些政策作用下，教育财政投入的充足性和公平性问题得到很大缓解，经费配置和使用效率也有所提升。但是，上述教育财政投入的增加主要惠及我国义务教育与普通高等教育领域，高等职业教育一直面临着教育财政投入不足以及区域发展差距较大等问题。基于此，学者也逐渐重视对高职教育财政投入相关问题的探讨。 与本科教育相比，高职教育在教育财政中处于弱势地位，二者办学规模与教育经费投入不成正比[19]。通过对比高职和本科教育的财政经费投入发现，本科教育财政经费占总教育经费的比例远超过高职教育，教育经费投入不足导致高职院校生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值和生均图书等指标均出现下降，部分职业院校在教学仪器设备、校内外实训条件和图书馆等硬件条件上都面临着严重不足的问题[20]。此外，高职教育财政投入存在区域不均衡的现象，生均财政支出存在较大省际差距[21]。我国高等职业教育管理和发展的责任在地方，经济发展水平和政策方向的不同，导致了各地方政府对高职院校的经费投入存在较大差异。
