在政治学中，“合法性”(legitimacy)一词通常是指政府与法律的权威为民众所认可的程度。任何统治都试图唤起并维持民众对其自身合法性的信仰。①尽管国际组织的治理与政治学意义上的“统治”不可同论，但国际组织同样需要受众对其合法性的认可。鉴于国际关系领域中的国际组织强制性权力缺位，国际组织的有效运作更取决于利益相关者对其合法性的认可。合法性是国际组织有效参与全球治理，进而在国际政治中发挥作用的法理基础。尽管成员国以组织法或条约的形式明确赋予国际组织相应职责和政治权限，并希冀其能够帮助解决各国面临的全球性问题，但其能否履行职责、发挥有效的全球治理功能，取决于其在受众眼中的合法性。当合法性遭遇危机时，国际组织会通过自我合法化来维护其合法性。此时，国际组织不再只是国家授权的被动接受者，而是主动地以其特定的身份和独立观念成为组织的制度建设者与政策施动者，进而最大化其合法性。自我合法化已成为国际组织增强相关受众对其合法性认可的一种实践。合法性是全球治理机制运作的核心。②鉴于合法性和国际组织参与全球治理有效性之间的紧密关联，从合法性的视角探究国际组织自我合法化路径，对于理解国际组织如何应对其面临的合法性危机以及如何强化其合法性具有重要的理论和现实意义。 自我合法化发生在所有国际组织之中，但在具有相互矛盾的任务、目标和组织价值观的复杂组织中尤为突出。③作为全球卫生治理领域最重要的国际组织，世界卫生组织(以下简称“世卫组织”)自成立之初就存在政治属性和规范属性之间、规范性(normative)功能和操作性(operational)功能之间内在的张力。世卫组织的这种张力在20世纪90年代之后愈发明显，并因无法有效应对各种全球卫生挑战而遭受合法性危机。全球卫生专家劳丽·加勒特(Laurie Garrett)在《失信：公共卫生体系的崩溃》(Betrayal of Trust：The Collapse of Global Health)一书中分析了世卫组织当时所面临的危机。她写道：“世卫组织曾经代表了全球卫生的良知，但是在20世纪90年代却迷失了方向，毫无领导力，举步维艰。”④这些危机“对世卫组织构成了一种分散的去合法化的风险，挑战了该组织的整体权威，从而增加了组织合法化的必要性”。⑤面临合法性危机，世卫组织通过合法性叙事、议题联盟构建以及规范革新，在一定程度上成功实施了自我合法化，维护和提升了其在全球卫生治理中的合法性地位。对世卫组织的自我合法化战略进行分析，有助于理解国际组织的自我合法化逻辑。 一、国际组织自我合法化的基本内涵和核心要素 二战后，随着全球性问题的日益凸显，国际社会成立了一系列国际组织，并以国际条约或组织法的形式赋予了国际组织合法性。然而，国际组织的合法性并不是恒定的。“特定国际制度的合法性总是处于动态变化和平衡之中”。⑥国际组织的这种动态趋势和平衡度在很大程度上是国际组织自我合法化的结果。自我合法化是国际组织开展的一项重要的固有活动(constitutive activity)。⑦所谓国际组织的自我合法化，是指国际组织在面临来自外部的合法性挑战或出于国际组织存续的本能需求，主动发挥主体作用，针对其成员国、相同治理领域的国际组织和非政府组织等受众而实施的强化其合法性的过程。合法性对于国际组织而言不时处于缺位状态。因此，国际组织的自我合法化不仅是其对外部合法性质疑的被动回应，而且是其达成合法性最大化目标的主动出击。此外，国际组织的自我合法化不仅是对组织合法性的维护，而且是组织合法性的积累过程。国际组织通过开展合法性叙事、构建议题联盟和革新治理规范等方式来进行自我合法化，构成国际组织合法性的内生动力。其中，施动者和受众是国际组织自我合法化的两个核心要素。 (一)国际组织自我合法化的施动者 施动者是国际组织自我合法化研究的逻辑起点。传统的国际组织合法化研究虽将国际组织视为成员国授权的代理人，认为国际组织拥有一定的行动自由来追求其自身偏好，但成员国仍是国际组织合法化的重要施动者。⑧一些国际组织自我合法化研究者沿袭了这一国家主义分析模式，将主权国家作为国际组织自我合法化的施动者，提出国际组织自我合法化的成败取决于成员国的民主化程度。⑨萨拉·比勒贝克(Sarah Billerbeck)则从组织本体分析视角进行组织自我合法化研究，强调国际组织合法化的施动者应该是国际组织本身，因为“自我合法化是一个内生过程，行为体(国际组织)应该手持镜子审视自我，提醒自己并强化自身的规范”。⑩玛格达列娜·贝克赛尔(Magdalena Bexell)则超越了国际组织单一主体的分析框架，将国际组织自我合法化的施动者进一步解构成国际组织的工作人员、国际组织领导人以及其他组织实体等。(11)从传统的“委托—代理”视角来研究国际组织的合法性问题，只明确了国际组织是被动“他者”合法化的施动者，但无法解释国际组织是主动“自我”合法化的施动者。国际组织在外部受众眼中是一个具有中央权威的官僚系统，并且具有统一的形象和整体的规范性，因此需要从国际组织的“主体”属性来研究其自我合法化问题。作为整体的国际组织及其代理人(如国际组织的领导人)是国际组织自我合法化的主要施动者。
