一、政策法规对人类活动的管制要求总结及其科学性分析 人类活动与自然保护地的关系既是研究热点也是管理难点，诸多研究都说明了从较大空间和时间尺度来看，人类活动带来的影响包括土地利用变化、资源耗竭、污染、气候变化和物种入侵等，在局部增强或削弱物种多样性，同时影响跨空间尺度上的群落结构和多样性格局，例如群落组成的变化以及不同区域群落之间相似性的增加(均质化)或减少(异质化)[1]。但具体到某个保护地乃至国家的某类保护地，对这种影响的判定和人类活动的管理则很难套用这种全球、跨代尺度的研究成果。我国在国土空间尤其是自然保护地范围①内控制人类活动对环境的影响，主要依据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)、《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)和《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)等法律法规。中央的《全国主体功能区规划》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》《生态保护红线内人类活动生态环境影响评价技术指南》等相关文件和技术标准也从禁止和限制开发、三条控制线(生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界)等方面明确了各类国土空间的人类活动分类管理办法，这涉及人类活动与管制要求两方面。其中的管制要求，明显细于国土空间用途管制②。鉴于这些规定对现实工作影响巨大且是相关审计、督察和纪检问责工作的重要依据，因此需要专门总结并就其科学性进行分析。 考虑到对国家公园内人类活动的相关研究足以覆盖自然保护区和自然公园的大多数情况③，本文将国家公园(含创建区)作为主要研究对象，并将研究结论拓展到整个自然保护地体系讨论。 (一)人类活动 习近平总书记2016年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出：“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复，这个规律谁也无法抗拒。”[2]这段话指出了人与自然和谐共生理念的重要内涵：在生态环境承载力范围内开展尊重自然、顺应自然、保护自然的人类活动，通过人与自然之间的和谐共生最终实现绿色发展。这同样也是管理自然保护地内人类活动的重要原则，也即在生态环境承载力范围内，自然保护地可以开展尊重、顺应与保护自然的人类活动。基于此，需要对人类活动进行科学分类，具体分析自然保护地范围内需要禁止何种破坏自然、造成负面影响、突破生态环境承载能力的人类活动，而何种尊重、顺应与保护自然的活动可以开展，以达到生态环境保护与人类活动良性互动的理想状态。 在分析人类活动前，有必要先对“人类活动”分类。有研究认为，涉及自然保护地的人类活动可以归纳为生存需求活动和发展需求活动。其中，生存需求是基本权利的体现，包括居民的饮水、食物获取、居住等直接关系到基本生活条件维持的活动，具有最高优先级；发展需求既包括以维持和改善民生为目的的符合代际公平要求的活动，也包括不符合国家公园管理要求的产业活动和商业化活动——对于前者应当支持，对于后者应当禁止[3]。生存需求是政策法规保障的底线，应优先满足。在应急情况下，例如极端天气或自然灾害导致基本生存资源短缺，相关政策法规应当允许适度调配国家公园资源，以保障受影响群体的基本生存和发展权利[4]。合理的发展需求主要涉及社区基础设施维护和改进、为改进基本生态条件的经营性活动、与民生改善相关的生态友好型产业发展等活动。在地群体(如原住民、长期居住的社区居民、地方小规模经济体等)通常与国家公园的生态环境形成了紧密的关系。例如，武夷山国家公园允许在规划范围内发展茶产业等符合本地生态系统特征的特色农作物种植。在进行利益衡量时，应优先满足在地群体的基本需求[5]。 但相关政策法规并未对人类活动进行分类处理，只是用近似“黑名单”④的方式来笼统禁止所有人类活动。例如，从面积而言，自然保护区是我国“建立国家公园体制”之前的自然保护地主体类型，对自然保护区的人类活动控制最为系统细致。由于对自然生态系统结构、过程和功能认知水平的限制，以及在“以经济建设为中心”的氛围中矫枉过正的思路等，我国1994年发布的《条例》对人类活动有全方位、“一刀切”的管制条文，例如不分功能区无差别的十项禁止：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”，“自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入”。这些“一刀切”的规定既不合理也难以操作，既忽视了原住民生存活动的需求和某些生态系统的季节性变化(如鄱阳湖等湖泊水位季节性变化巨大)，也忽视了诸多野生动植物需要根据其保护需求人为调整栖息地⑤，以及某些保护对象已经与原住民适当的生产生活形成了近似“共生”的关系⑥。 而且，从科学角度而言，《条例》这种列举方式既难以穷举人类活动，更难以判断这些活动与保护对象、保护需求的关系，既往的研究和实际操作的评价、督察等也大体以这样的方式来对待和管理人类活动。例如，有研究将自然保护地涉及的人类活动细分为采石、工矿、养殖、旅游及设施建设、交通设施建设、能源设施建设、农业、居民生活等，并将无法划归至上述类别的人类活动的场地归入其他人工设施(如试验场、粮仓、训练场、货场、科研基地等设施)，共计9个主要类别[6]。相关评价和督察等，则大体“照本宣科”套用《条例》和相关管理办法中的“黑名单”，来判断人类活动的类型、强度并问责。
