改革开放以来，我国高等教育一直在推进着高教体制的改革。之所以要对高教体制进行改革，是因为这种体制是一种低效率的体制。这种低效率的体制，产生了大量的低效率的结果，以致高等教育远远不能适应市场经济发展的要求，为此，以提高高教体制效率为切入点的制度创新，一时成为了人们使用频率很高的话语，但高等教育要顺利进行制度创新，提高高教体制效率，我们首先需要对导致我国高等教育效率低下、自身创新不足的制度背景以及在这种制度背景下高等教育的制度特点进行透彻的分析，并借助以此获得的知识，来对可供选择的高等教育体制改革方案和政策方案的有用性作出评价，从而提高高教体制改革过程中的信息效率和学习效率，自觉地避免选择无效的行动方案，缩短尝试错误的过程，以便降低高教体制改革的成本，免交高教体制改革过程中一些不必要的"学费"。 一、制度环境：居于支配地位的行政约束 我国高等教育长期以来运行在一种以强调政府的作用为基础的行政约束的制度环境中，这种制度环境有其独有的作用方式： 第一，资源使用集中控制，由中央以行政指令或计划指令的形式调动和配置资源，决定整个社会各组成部分占有资源数量的多少。 第二，资产使用收益权的集中化，由中央主管部门决定组织和个人的收益水平。 第三，由政府或有关主管部门对整个社会各组成部分的运作方式和行为方式作出一系列正式的决定，并由此形成一套严格控制、管理和安排各组成部分的行为规则。 第四，通过一个等级结构，由上级对下级进行垂直控制，由上级规定下级的任务并对下级的实绩进行考核。 第五，通过政治压力和行政强制等手段保障下级对上级的必要服从，并通过这种服从模式来防止和制止下级及一般成员的越轨行为的出现。 高等学校（教育）作为建立在一定规章制度和行为准则上的规则结构，作为被制度所确立的一个组织（①学校、企业等只有从制度上理解才有意义，因此从制度角度理解，学校就是建立在规则和行为准则上的规制结构。这种理解见丹尼尔·W·布罗姆利《经济利益与经济制度》一书，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第49页，第54页。），在强调以政府的作用为基础的行政约束这种制度背景的长期运作过程中，形成了国家集中计划，政府直接管理的制度安排。在这种制度安排中，高等学校办学的主体是国家及教育主管部门，高等学校隶属于政府，高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教学过程、科学研究、毕业分配、基本建设、后勤服务等等方面，都遵循国家或主管部门的指令办事，形成了一种以单一的行政配置机制为主要内涵的运行机制。 这种以行政约束为主要配置机制的制度环境的形成有其深刻的国内外历史背景。就国外而言，新中国建立之初，由于受到帝国主义国家的敌视、包围和封锁，自身缺乏建设社会主义建设的经验，而当时的苏联是世界上第一个社会主义国家，已经积累了建设国家的一整套经验，可供借鉴。因此，建国伊始就借鉴、学习、移植了苏联经验，一定程度上舶来了以行政约束为主要内涵的"苏联模式"的计划体制。就国内背景而言，原因有二（②何帆：《传统计划体制的起源、演进和衰落》，《经济学家》1998年第2期。）：一是中国共产党在长期的征战过程所形成的战时命令体制，特别是"延安模式"成为了孕育行政约束为主的计划体制的胚胎。这种模式的特点，一是统收统支，二是地方分权。这种战时供给体制在严峻的战争考验时期，有效地保障了战时供给，保证了中国共产党能够顺利地夺取政权。建国之初，由于政权尚未稳定，这种战时体制仍有用武之地，同时，新政权赖以巩固和发展的庞大中层干部大多行伍出身，熟悉的是以命令和服从命令为特征的军事组织规则，而对如此丰厚的组织资源，最合理的利用途径就是"命令式"的计划体制。二是新中国的领导人在开国之时便确立了赶超西方发达国家为目标的"重工业优先发展战略"。而在一个落后的农业国通过国家力量强制实行工业化，其结果只能实行以行政约束为主的计划体制。其理由有三：一是在一个不发达国家优先发展重工业，只能人为地压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生产必需品以降低重工业资本形成的门槛，从而导致了生产要素和产品价格极大扭曲；二是由于市场机制很难保证稀缺资源流向不具有比较优势的重工业部门，因此就需要借助计划和行政命令配置资源；三是为了贯彻资源的计划配置机制，在微观上必须建立以完成计划任务为目标的国有企业和人民公社。由此，这种赶超型的发展战略导致了宏观政策环境的扭曲，资源配置的高度集中，微观经营机制的自主性丧失。 二、制度特征：集中控制与服从模式 高等教育运行的以行政约束为主的制度环境，其实质是一种纵向约束，它与水平性质的市场约束有着天壤之别，它是以集中控制和服从作为其基础的。集中控制和服从是相互依存、相互作用的。没有足够的集中控制，便不能获得足够数量的服从；不存在必要的服从，便无法实施和维持集中控制。集中控制表现了高等教育的主管部门对所属高校的作用方式，其目的总是想把高等学校的所作所为纳入到自己制定的规则范围之内，遵从由他们制定的"博奕"规则。而服从则是逆向的，是高等学校对其在主管部门集中控制的强制下所表现出的为了谋求获得必不可少的生存和发展条件的屈从意识。这种屈从意识的核心内容就是要求每所高校都必须按照上级主管部门行政配置规则运作，而最终形成的资源配置结果与主管部门的计划目标及相关目标相一致。由于高等学校运作的条件完全由上级主管部门所占有和支配，所以高等学校要获得运作所必须的条件，就必须努力实现主管部门下达的计划和相关目标，目标实现的程度，也就成为高等学校服从集中控制与否的标志，也就成为了高校能否获得奖励与否的标志和指示器。因此，集中控制的高等教育运行体制其实质是一种服从模式，表现出屈从意识就得到奖励，反之就受到惩罚。在这种服从模式下，服从便可以得到奖励，便可以获得安全，安全成为了这种集中控制下被控制者所追求的目标。从经济学的角度进行分析，我们可以把在集中控制的高等教育体制下的安全看作是一种能够给它的消费者（即被控制者）带来效用或利益的物品，同时把服从看作是安全的消费者为获得安全所必需支付的代价或费用，或者把服从看作是安全的消费者用来交换安全的一种"物品"。高等教育的这种制度安排，避免了由于被控制者讨价还价带来的交易费用，使整个高等教育系统易于协调一致，便于行动，但这种制度安排的固有缺陷也会随着制度的逐步成熟而突出出来，原来多少可以忽视的问题也就变得不能被忽视了。为此，我们可以从理论上对这种高等教育制度安排进行分析，归纳出它的制度特征。
