《中国教育改革与发展纲要》明确我国高等教育体制改革的目标是“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。但是，在具体的改革实施进程中，首先遇到了各高校对面向社会自主办学的不同认识：一些高水平学校真诚地希望实现面向社会自主办学，一些中央业务部门学校希望维持现行体制，一些文科院校提出不需要自主权，而一些无特色学校则害怕自主办学。由此看来，高等学校面向社会自主办学体制的建立，不是一蹴而就的事情，其改革目标的最终实现也将不在同一个层面上，而存在着多层次性。 一、高等学校自主权的国际比较 1.法定自主权的形式性 世界上无论实行何种高等教育管理模式的国家，在形式上都承认高等学校的办学自主权。美国：在法律原则上，各州拥有领导和管理高等教育的职权。州政府对公立大学除在经费方面予以应有的支持，在办学的方针、政策方面予以必要的指导外，一般不干涉学校的内部事务。高等学校基本上都是自治机构，拥有充分的自主权；英国：从早期历史来看，英国大学在法律上是私立的，或者靠有名的信托财产而生存，或者靠皇室授予的大学特许状而生存。因此，它们享有合法的自主权，在发展过程中也一直有着在国家制定的主要方针范围内实施自身计划的自由；日本：第二次世界大战以后，日本改革了高度集权的教育体制，在《学校教育法》中明确规定了大学的“学术中心”地位，为高等教育提供了学术自由的法律保证。这样，高等教育的行政管理也随之围绕以学术为中心的思想，成为较为自由的、保持各校特色的“自治型”；德国：根据法律规定，德国的高等学校有权实行自我管理，但同时各州主管部门对其又有监督权。高等学校的自我管理主要表现为教授治校；法国：法国是实行中央集权制的国家，但根据1968年公布的《高等教育方向法》：大学是享有教学、行政和财政自治的国家机构；1984年正式生效的新的《高教指导法案》，承认公立大学是科学、文化、职业的独立实体，具有教学科研、行政和财务的自主权。 但在实际上，各国对高等教育的管理体制却存有相当大的差异，其高等学校的办学自主权也大不一样。如美国、德国为分权制，法国为集权制，英国是完全的学术自治，日本实行的是等级制。可见，官方文件规定的大学的法定自主权主要为一种形式，在表面上大致相同的法律地位后面掩盖着许多实质性的不同。欧洲教育与政治社会研究所盖·尼夫曾指出：法律条款的一致性等于条件的相同，也许并没有什么根据。可以说，形式自主权所主要具备的不是其功能性意义，而是其象征性意义，但它是教学科研人员学术自由的屏障和稳定剂。 2.管理自主权的层次性 在每个国家高等教育内部，也存在着各高等学校间办学自主权的层次差异，这种差异与高等学校的水平层次紧密相关。 客观上，高等学校之间存在着层次差异。无论这种差异是以各个院校相互竞争为基础，还是以政府分配给各院校的职能、权利及资源为基础，它一经产生，便有着相对稳定的状态。组织理论认为：学科和事业单位是高等教育的结构矩阵，但二者的相对重要性在各国高等教育系统内部及相互之间有一定的差别，差别的一项重要根源即是对科学研究的重视程度。科学研究是高等教育自治的重要基础，为大学要求自治、资源和社会声誉起着合法化的作用。对大学地位的研究表明，大多数国家最有名望的大学，既保持了其名列前茅的地位，也保持了其特权和自由。 第二次世界大战以后，许多工业化国家的高等教育均得到了蓬勃发展，政府难以把过去少数大学享有的特权和自治给予所有的大学。这便导致了高等教育体系中的政策差异。 高等院校地位的升迁和变革，最终由争取著名教授和出类拔萃的年轻教师、争取研究经费、争取优秀本科生和研究生等市场力量来决定。高等学校的竞争促使地位较低的院校对地位较高的院校的模仿，逐渐向尖子院校的学术风格、课程和办学标准发展。但一般说来，政府不喜欢一般院校和新院校模仿老牌尖子大学的风格和做法。政府所需要的是国家高等教育体系的更多样化、更适合职业需要的学科、更有效的教学模式、以及新的入学渠道。它们最不需要的是越来越庞大的大学系统，不喜欢所有的新学院和技术学院都去仿效大学，不愿意让它们拥有大学的权利和特权，不赞成它们开展研究和研究生工作并实行自治。当政府认为受到保护的高等教育的“自治部分”（尖子大学）的权力过大时，想的并不是废除这些特权，而只是想缩小它的范围。 二、对高等学校面向社会自主办学的认识 1.自治与控制是一对矛盾体 大学诞生在政治、精神、知识、学问均处于分裂状态的独特文明之中，大规模的发展却发生在政府越来越紧密地参与控制之时。就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或社会的支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，尽管这种力量常常是有害于学术自由。因此便出现了这种奇怪现象：当大学最自由时，它最缺乏资源；当它拥有最多资源时，它最不自由。一般来说，政府对非尖子大学的参与管理比较成功，而对尖子大学的参与管理则不太成功。
