0 引言 我国档案法治实践的发展与我国档案法规体系日趋成熟完善密切相关。从分散的行政法规与规章到《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)的核心地位日趋确立，再到新时代档案法规体系的逐步健全，展现出了清晰的优化路径。自2021年新修订的《档案法》出台以来，中国档案法体系面临着新的时代任务以及体系化要求。《中华人民共和国档案法实施条例》(以下简称《档案法实施条例》)在满足新时代对中国档案事业提出的新要求的同时，解决了档案法体系建设所面临的体系不健全的问题，实现了档案法体系在功能性建设及系统性建设上的提升。《档案法实施条例》将《档案法》的相关内容具体化，在法律层面上完善了档案权利的法律救济途径，明确了档案执法机关的执法职权，加强了执法效能，充分实现了档案执法领域的于法有规、执法有效。同时，《档案法实施条例》加大了对档案保管条件、保管机制的监督检查力度，实现了档案保管过程当中追责问责机制的完善，充分解决了档案资源体系建设发展不平衡，转型建设不充分，资源共享范围有限的问题，体现出了档案法体系建设的“于法周延、于事有效的原则”[1]。有关《档案法实施条例》的研究成果已有一定数量，无论是其所体现的法源法理还是历史定位，抑或是与其紧密相关的档案开放制度、档案安全保障制度，都有文章涉及，体现出了对法律文本“体”与“用”层面的关照。[2]作为《档案法》的配套法规，《档案法实施条例》在核心理念与治理特色这两个层面均体现与《档案法》一定的关联性。本文在解析其关联性的基础上，分析《档案法实施条例》所体现的上述两个层面的内容，阐释其在“档案法制”走向“档案法治”进程中的过程性价值，以及推动档案现代化治理协作、实现良法善治的结果性价值。 1 《档案法实施条例》的核心理念 每一套法规体系都有其治理逻辑及理念。《档案法实施条例》始终深植中国档案事业的实践，坚持将法治思维与中国档案事业的发展进化相结合，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，逐渐将其核心理念融入中国档案事业的法治化进程，逐步形成了具有中国档案特色的法治价值、原则、规则，清晰地展现出中国特色的档案法规体系“专”在哪里，“特”在哪里，彰显中国特色社会主义法治道路的优势。 1.1 政治引领 《档案法》总则第三条规定“坚持中国共产党对档案工作的领导”[3]，明确了档案工作的基本属性，回答了“‘档案归谁所有’和‘档案为谁所用’两大问题”[4]。《档案法实施条例》的严整的制度设计、明确的政治导向、多样化的责任形态、独特的体例安排，充分凸显其“听党姓党”的政治特色。由于受到档案工作的专业性及技术性的影响，相关的档案管理规范往往出现一些与单位内部追责问责机制衔接性不强，与党规党纪兼容性不高，以及一些档案法规执行效果欠佳的问题。政治引领，其意在关注及回应多元治理要求，加强与单位内部追责机制、党规党纪的有机衔接，倚重基层治理，注重行为引导，彰显档案事业对管党治党的特殊作用。《档案法实施条例》所彰显的鲜明的政治底色，通过分层责任细化、追责机制衔接、宣教奖励等手段和机制予以体现，实现了档案法规对管党治党的高度支持。 《档案法实施条例》的政治属性明显地体现于其体例安排中，其细化了《档案法》有关党全面领导档案工作的规定。《档案法实施条例》总则第三条规定，坚持加强党的领导不仅要“全面贯彻党的路线方针政策和决策部署”，而且要“健全党领导档案工作的体制机制”，做到“把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节”[5]，强调了政治属性，提供了优化路径，明确了目标指引。在其他部分，《档案法实施条例》亦为党对档案事业的纵向领导提供了有力支持。《档案法实施条例》明确将档案责任分为“领导责任”“管理责任”“执行责任”，并且规定“健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度”[6]，为党领导档案事业提供了明确的责任主体依据及责任类型依据。 《档案法实施条例》第七章对单位管档治档的领导责任作出了相应的规定，规定有权机关对负有责任的领导人员进行内部行政责任追究，有效抓住了管档治档的关键少数。《档案法实施条例》第四十六条授权档案主管部门受理公众投诉、举报，在完善档案治理监督制度的基础之上，档案主管部门有权对档案违法案件进行调查，形成了对档案事业监督的合力，推动了对档案事业的约束管理，强化了档案事业的政治属性。同时，该条款授权档案主管机关对有权机关提出处理建议，实现了档案法规与党内法规的有效衔接。 1.2 人民立场 将《档案法实施条例》贯彻实行好，关键是要坚持党的群众路线。在《档案法》对公民的档案权利进行有效的确认与保障的基础上，《档案法实施条例》践行了人民主体理念，细化了为人民群众的档案权利提供保障的各种手段。依法开放档案、拓宽利用渠道、优化利用方式是贯彻档案事业的群众路线、发挥档案社会功能的关键所在。《档案法实施条例》充分贯彻以人民为中心的价值取向，完善为民服务形式，解决为民服务难题，使为民服务的立场得到充分贯彻。 《档案法实施条例》将人民主体理念体现在档案制度建设的方方面面。一方面，档案建设依靠人民。《档案法实施条例》强调人民在档案事业发展中的主体地位，即第九条规定的“鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量通过依法兴办实体、资助项目、从事志愿服务以及开展科学研究、技术创新和科技成果推广等形式，参与和支持档案事业的发展”[7]。第十条规定了“由县级以上人民政府、档案主管部门或者本单位按照国家有关规定给予表彰、奖励”的情形，进一步发挥公民、企事业单位、人民团体、社会组织在推动档案事业发展方面的积极作用，使之以最大合力推动中国档案事业发展。《档案法实施条例》不断健全档案事业的群众监督机制，在增强群众档案意识的同时，有效拓宽群众监督渠道，不断提高群众参与档案事业的积极性。“可见，人民性是档案事业发展的基本遵循与价值追求，档案事业需要全体人民共同参与建设，档案成果也应惠及全体人民，由全体人民共享。”[8]另一方面，档案建设为了人民。《档案法实施条例》健全档案开放利用制度，推动档案工作适应人民群众需求。在档案利用领域，针对人民群众反映的档案权利的突出问题，《档案法实施条例》创新性地发展了档案的分级分类开放制度。《档案法实施条例》针对群众多样化的档案需求，强化档案公共服务体系建设，健全线下开放、数字档案共享，有效保障了群众的档案权利。
