档案事业发展规划不仅要关注档案事业自身发展需求，更要关注国家战略对档案事业带来的新机遇、新挑战与新要求。在国家数据治理体系建设等重大背景下，档案事业如何融入国家数据治理体系并发挥独特作用，是制定全国档案事业“十五五”发展规划时必须关注的问题。数据要素流通、数据要素市场建设、数据授权运营等问题是近年来国家数据治理中的热点问题，回答并解决上述问题的关键之一是通过可信数据空间的建设来推动数据共享开放与融合应用。数据供需主体关系可信、数据质量与安全可信和数据流通应用生态可信等是决定数据要素流通状态、数据要素市场活跃水平和数据要素价值实现程度的重要因素。本文通过解析可信数据空间的基本含义，分析档案机构融入数据治理体系的主要障碍及其在可信数据空间建设中的可能行为，从而改变我国档案事业发展整体上所呈现出的“内向型”特征[1]，为我国档案事业发展规划制定提供一个新视角。 1 研究背景、进展述评与问题提出 1.1 研究背景 在数字城市、智慧城市等建设中，全国各地特别是经济发达地区以数据局(或大数据管理局)、数字城市运营管理中心、大数据公司等为依托或支撑，以公共数据流通为基础，不同程度推进了“一网通办”“一网通用”“一网统管”和“一屏总览”等工程建设，并在有关地区陆续试点启动建设城市生命线项目，尝试构建城市层面的风险感知立体网络，以数据联动预判、数据关联分析等为手段，对城市运营风险进行全方位、立体化感知，实现场景间数据共享、跨部门联动处置和行业综合监督。从全国各试点城市已陆续上线的城市生命线项目和相关应用场景看，目前远没有实现基于“应急场景”“突发事件”为中心的多源异构数据共享与融合应用，距离基于数据的风险预警与治理目标仍有一定差距。在实际调研中发现，产生上述现状的主要原因是“数据共享与复用”的瓶颈未获得突破，从数据要素市场上获得的数据产品与服务质量有限[2]，它们与智慧城市、数字城市及其生命线项目、数字经济发展等需求并不匹配。虽然法律法规已对数据共享与开放有了明确规定，但在实践中主观上因担心数据安全不愿共享、客观上因数据标准不统一难以共享等极大地阻碍了基于数据的应用场景与服务创新。目前各级各类档案机构基本游离于智慧城市及其生命线建设等重大应用场景之外，档案数据要素如何进入流通渠道等也是困扰业界的基本问题。 1.2 研究与实践进展 数据空间概念经历了从数据空间到公共数据空间再到可信数据空间的认识深化。现在一般认为明确界定不同主体之间数据关系的数据空间概念是由米歇尔·富兰克林(Michael Franklin)等人在2005年提出[3]。此后，一些国家和地区陆续开展相关实践。德国于2014年提出“工业数据空间行动”。2016年欧盟提出建立国际数据空间(International Data Space，IDS)的倡议，并在其后出台的《数据法案》中提出建立“欧盟共同数据空间”。2019年4月“国际数据空间参考架构模型3.0版”诞生，它涵盖了数据提供者、数据使用者、中间经纪、认证中心等多种数据参与主体。2020年欧盟发布《欧洲数据战略》，计划打造涵盖金融、农业、交通、能源、健康等十个领域数据要素共享交换的“共同数据空间”平台，拟通过建立“欧洲云和数据基础设施”，创建欧盟“数据空间”[4]。有专家认为公共数据空间是一种“加强版”数据空间[5]。可信数据空间则可以看作对公共数据空间的升级，其目标是构建一个可信安全的数据流通环境。在我国，2022年中国信息通信研究院联合一些头部企业和研究机构共同提出可信数据空间，并发布可信数据空间建设白皮书和系统架构标准[6]。江苏、重庆、浙江等地分别在工业数据、政务数据与社会数据融合、产业或行业数据(如医疗健康数据[7]、鞋革产业数据[8]等)等领域开展可信数据空间实践试点。有关研究较为系统地论证了数据空间的逻辑框架与技术实现[9]，并对基于数据空间的产业数据、科研数据等流通利用进行了实证分析[10]。 目前学界对公共数据共享开放及其影响因素等问题的研究已较丰富。虽然近年来我国各地陆续出台了一些公共数据共享与开放政策[11]，公共数据共享与开放平台建设也取得了较大进展，但因各单位或部门的数据分类分级工作进展缓慢、数据标准不统一等原因，公共数据在管理上联动性弱、合力不强、数据质量不高、获取存在障碍等问题较为突出[12]。也有研究对档案数据治理的基本维度[13]和档案机构参与公共数据开放的现状、影响因素与进路选择进行了初步分析，提出档案机构应加强公共数据开放的“参与”设想[14]。这表明，虽然业界普遍认识到应加强公共数据共享与开放和数据交易，但因各种因素的影响，公共数据流通并未达到理想效果，档案机构也未深度有效参与。 随着国家数据治理体系的逐步完善，国家数据局、国家档案局成为并行的数据管理职能机构。学界近年来对档案机构如何处理与各级数据局的关系，实现档案机构的职能转型[15]，如何优化档案数据化与数据档案化的方法和建立可信档案数据体[16]等问题也有涉及，但这些研讨多是立足于以档案机构为中心所进行的“内向型”思路与方法设计，很少将档案机构纳入国家数据治理体系构建、可信数据空间建设中进行角色定位的重新思考。有研究表明，目前档案管理与数据管理在同一个组织内的相对割裂已成为普遍现象[17]。如果档案机构不主动融入国家数据治理体系和数字城市建设进程，不主动研究其在公共数据归集、归档和流通中的职能，这将会使档案工作失去前沿阵地，有令档案管理面临被边缘化的危险[18]。 1.3 问题提出 虽然目前公共数据共享与开放、档案数据治理等在制度导向、规则约束和行动实践上已取得了很大进步，但如何进一步以“人”“事件”“业务流程”等为中心，培养以应用场景导向的数据共享开放与融合服务能力，迫切需要通过建立“可信数据空间”来有效破解数据共享开放难、融合应用难和市场开发交易难等问题。在智慧城市建设和数据要素市场发展的大背景中，如何对待档案机构在可信数据空间建设中的作用，如何理解可信数据空间的内涵与特征，如何推动以应用场景导向的数据共享与融合利用，如何确立档案机构参与可信数据空间构建的行动定位等就成为基本理论问题。在回答上述理论问题时，将目前基本处于隔离状态的档案机构纳入数据治理体系，寻找和发现档案机构在可信数据空间建设中的短板和行动方向，有效推动档案机构主动融入国家数据治理格局就成为一个重要议题。档案机构在制定档案事业“十五五”发展规划时有必要将其置于国家数据治理体系构建框架中重新思考其行动定位与主要任务。
