一、问题的提出 自中国经济进入新常态以来，财政收入开始回落至中低速增长状态。叠加人口老龄化和外部冲击等影响，财政支出规模不断扩大，地方政府债务风险持续累积。2022年的中央经济工作会议指出，积极的财政政策应加大力度并提高效率，保持必要的财政支出强度，优化赤字、专项债券、贴息等工具的组合，在有效支持经济高质量发展的同时确保财政的可持续性和地方政府债务风险的可控性。2023年中央经济工作会议再次强调了财政纪律，明确提出“增强财政可持续性”。2024年3月李强总理在主持的防范化解地方政府债务工作会议上强调，今年仍然是化解地方政府债务风险的关键年份。与此同时，中国制造业和工业占GDP比重在最近十几年一直呈现明显的过早过快下降的趋势，即去工业化。[1]在去工业化的大背景下，中国产业基础正在经历深刻的变革，这直接影响到地方政府财政收入和财政支出的总量与构成，可见去工业化与地方政府财政可持续能力建设密切相关。深入理解去工业化对财政可持续性的影响及其内在作用机制，识别出地方政府能够主动采取的降低去工业化对财政可持续负面影响的行为特征，从而为在去工业化背景下促进地方财政可持续能力建设提供方向。本文研究具有重要理论和现实意义。 目前学术界尚没有直接关于去工业化与财政可持续性问题的研究，间接文献多聚焦于去工业化与经济增长、产业结构、就业等核心命题，围绕着影响财政收入与支出两个维度的因素展开讨论。财政收入的核心在于经济增长的基本面，去工业化将通过影响经济增长的基本面和产业结构进而对财政收入产生影响。Caraballo-Cueto和Lara(2018)[2]认为，去工业化将使经济增长失去制造业的重要引擎而导致“财源不足”，政府债务与经济体遭受的急剧的去工业化紧密相关。在人口较多和贸易平衡容易出现赤字的国家，去工业化更容易造成贸易逆差和外债增加，削弱政府财政能力。[3]其中关键的原因可能在于不同产业的税收负担是不同的，工业对地方的税收负担仍具支柱性地位，[4]工业对于税收收入的稳定与增长具有重要作用。[5]仲颖佳等(2018)发现，去工业化所反映出的产业结构高级化、产业结构合理化对于税收收入的增长具有促进作用。[6]而服务业往往表现出严重的税收流失情况，随着经济“脱实入虚”程度上升，产业结构升级对客观税收流失率的正影响加强。[7] 在财政支出方面，相关文献主要关注去工业化带来的就业变化及其对财政支出的影响。去工业化导致大量工业部门的蓝领工作消失，使中产阶级的收入下降或重新回到低收入群体。[8]失去稳定和高收入工作的制造业工人，往往难以找到其他行业的就业机会，只能从事低技能和低收入的服务业工作。这不仅增加了失业率和贫困率，还加剧了收入不平等和社会分化。[9]为了减轻去工业化的负面影响，政府出台了与生命健康相关的社会和经济政策，这些政策在某种程度上挽回了就业损失，但需要国家财政在福利社会建设上投入更多，从而增加了财政负担。[10]去工业化往往形成一系列恶性循环，包括失去工作、失去住房、失去养老金、减少地方税基、减少地方公共服务供给、失去地方机构资源以及导致城市萧条收缩。[11-12]去工业化对失业、就业质量、贫困的影响研究为我们理解其对财政可持续性影响提供启发。就业是民生之本，去工业化无论是造成失业还是降低就业质量，都增加了政府的公共开支负担，进而影响财政可持续性。 通过对现有文献的梳理，不难发现既有文献多间接涉及去工业化与财政收入和财政支出两个维度的影响因素研究，鲜有文献直接就去工业化与财政可持续性关系进行分析；多聚焦去工业化与就业、税收等单因素的分析，缺乏去工业化与涵盖多因素的变量的综合探讨，尤其是去工业化通过何种渠道影响财政可持续性。这些问题的研究对于深刻理解去工业化的经济后果以及当前的地方债务问题，认识制造业与实体经济重要性以及促进财政可持续发展具有重要意义。本文可能的边际贡献有：(1)从地方财政可持续性角度，分析了去工业化对其可能的影响，丰富和拓展了有关去工业化经济后果的研究文献；(2)尝试在理论分析去工业化影响地方政府财政可持续性的基础上，运用地市级面板数据对二者的作用机理进行检验，包括去工业化对财政可持续性的生产率抑制效应、税收流失效应与刚性支出效应，对于理解产业结构与财政压力具有的边际创新意义；(3)检验了去工业化与地方财政可持续性的地区分布、财政级次与城市层级的异质性以及影响的非线性特征，有利于进一步全面深入理解去工业化的经济影响以及导致财政压力的原因，为决策者理解该问题提供新启示。 二、理论分析与研究假设 从本源和长期的角度看，经济增长为实现财政可持续性提供物质基础和条件保障，如果过早过快地去工业化将负面作用于经济增长并直接影响到政府的财政可持续性。尽管有学者认为去工业化是一国或地区经济走向发达和成熟的标志，但自2008年全球金融危机以来发达国家纷纷提出“再工业化”口号，明显挑战了这一观点。实际上，许多学者将欧美发达国家的经济增长下降乃至走向衰退归因于去工业化问题。对于大多数发达国家来说，制造业仍然是其国民经济发展的支柱产业，也是科学技术创新的重要基础产业。而以服务业为主的经济体缺乏长期可持续的经济增长点，并可能导致贸易逆差和国际收支平衡状况的恶化。[13]对于发展中国家而言，相较于发达国家，往往在一个更低的工业化水平、更低的人均GDP、更低的制造业或工业比重时就发生“过早去工业化”。[14]发展中国家过早过快的去工业化，将人为削弱制造业赋予经济增长的潜力，不利于研发投入和创新，从长期和根本上抑制了发展中国家的经济增长，最直接表现为发展中国家产业结构的低端锁定和经济发展的停滞不前。[15-18]由此，本文提出假设1：去工业化对财政可持续性产生不利影响。 劳动生产率抑制效应。去工业化抑制了劳动生产率的增长，削弱了财源基础。卡尔多定律指出，制造业生产率增长与非制造业部门生产率增长均与制造业产出增长呈正相关。然而，去工业化的核心特征是制造业或工业比重下降、服务业比重上升。根据卡尔多定律，这将导致社会生产率的下降，不仅影响制造业部门，也影响非制造业部门。实证研究证实了卡尔多定律的预测，去工业化通过提高劳动力成本、降低制造业对服务业的有效需求，对服务业生产率产生了负面影响。[19]去工业化还加剧了劳动力在部门间的资源错配，提高了生产要素成本，加重了企业的进口依赖，并对国内增加值率产生了负向效应。[20]我国的主体税种——增值税、企业所得税和个人所得税的理论税基分别是增加值与利润。生产率的提高将意味着增加值和利润率的上升。过早过快去工业化将可能导致制造业乃至整体经济生产率的下降，进而导致税基减少及降低财税收入。
