一、引言及相关文献回顾 政府间财政关系是国家治理体系的基本制度安排，是中央政府宏观经济治理体系的重要支柱，对社会稳定和经济发展具有重大影响(张军等，2007；范子英等，2009；詹新宇等，2020)。省以下政府间财政关系是中央和地方财政关系的延伸，是政府间财政关系制度的重要组成部分，对于完善财政转移支付体系、推动高质量发展具有重要作用。2022年6月，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发[2022]20号)对健全省以下财政体制提出了明确要求，“进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制”。毋庸置疑，详细探讨如何理顺省以下政府间收入关系、如何完善省以下转移支付制度以促进中国县域经济高质量发展，具有重大的理论价值和现实意义。 现有大量研究都将改革开放之后中国经济持续高速增长归功于政府间财政关系制度的重构(Zhang et al.，1998；Lin et al.，2000；张晏等，2005；沈坤荣等，2005；张军，2007；张军等，2007)。以Weingast(1995)、Qian et al.(1997，1998)为代表的第二代财政分权理论认为，财政分权能够促使中国地方政府承担经济发展的责任，激发地区间横向竞争，并约束地方政府的行为，形成了“中国式财政联邦主义”。尽管许多文献重新检验了中国式财政分权的激励效应，发现了可能存在的抑制效应(李涛等，2008)与异质性特征(周业安等，2008；王文剑等，2008)，但是“中国式财政联邦主义”的理论观点依然影响深远。省以下财政体制是分税制财政管理体制的重要组成部分，是促进中国经济持续高速增长的制度保障。詹新宇等(2020)利用省市两级政府工作报告，研究发现财政分权能够显著促进省、市实际经济增长，且主要体现在对经济增长目标的拉动作用。吕冰洋等(2021a)考察了市县财政收入分成率和转移支付均等化力度对地区经济增长的促进作用。 然而，“市场保护型”的财政联邦主义难以解释1994年分税制改革之后中国经济依然保持高速增长的现象。1994年的分税制改革本质上是以动态变化的税收再集权为特征的(方红生等，2013；方红生等，2014)，旨在解决“两个比重”过低的问题。分税制改革极大地增强了中央政府的宏观调控能力和收入再分配能力，有利于区域间公共服务均等化和经济增长(李永友等，2009)。然而，一些文献认为分税制导致地方政府面临着巨大的财政压力，迫使地方政府伸出“攫取之手”(陈抗等，2002)和发展土地财政(王文剑等，2008；Han et al.，2015)。方红生等(2014)对此进行了反驳，认为陈抗等(2002)所使用的财政收入集中度指标存在偏误，并重新评估了税收集权的激励效应。不仅如此，前述中国式财政分权激励效应的研究都存在着一些值得注意的问题：其一，即便没有数据限制，既有文献仍将视角停留在省、市级层面，而没有涉及县级层面。张五常(2014)认为县级竞争是中国经济增长的制度推动力。其二，使用传统的财政分权人均指标衡量财政分权。毛捷等(2018)和吕冰洋等(2021b)认为传统的财政分权人均指标只反映各地的人均财力差距，不一定是财政分权的差异，为此，分别重新测算了一系列的税收分成指标，以期更准确地度量中国财政分权程度。吕冰洋等(2021a)在考察市县财政收入分成率时，使用“市县获得的一般公共预算收入/该省一般公共预算收入”，对于该省所属的每个地级市而言，分母都一样，存在与传统财政分权总额指标一样的问题，实质上是使用市县获得的一般公共预算收入的绝对数额来度量市县税收分成程度。其三，尚无文献在考虑税收分成作用的同时考察省对下转移支付规模的作用。只有准确衡量县级税收分成情况，并同时考察“攫取之手”和“援助之手”共同对县域经济增长的影响，才能准确揭示省市级政府对县域经济增长的宏观治理。 有些文献将分税制改革对中国经济增长的正向激励效应概括为“新税收集权假说”(曹广忠等，2007；陶然等，2009；汤玉刚等，2010；Su et al.，2012；张军，2012；方红生等，2013；方红生等，2014)，强调中央财政收入集中度仍处于可接受的范围内，以动态变化为特征的税收再集权能够正向激励地方政府去招商引资、提高税收征管效率和发展高税行业。1994年分税制改革以来，中央政府明确倾向于集中地方税收资源。在“政治上集权、经济上分权”的体制下，各级政府之间的财政关系不是一成不变的，而是不断动态博弈所形成的一系列“契约”(吕冰洋等，2014)。当上级政府倾向于集中辖区内税收资源、致力于税收再集权时，完全有能力、有意愿利用其政治控制力主导政府间财政关系的调整，不断形成对其有利的游戏规则，而下级政府只能被动地接受。首先，税收再集权给地方政府造成巨大的财政压力，迫使地方政府不得不在日益增强的要素流动性下参与到“竞次”式的投资争夺中，以便大力发展制造业。制造业的发展不仅带来了稳定持久的增值税和企业所得税等直接收益，还带来大量的营业税和高额的土地出让收入等间接收益。其次，税收再集权迫使地方政府致力于推动高税行业的发展，例如房地产业。最后，即便只能获得更低的税收分成，税收再集权迫使地方政府还是不得不努力提高税收征管效率。实际上，税收再集权不仅提高了地方政府的税收征管效率，也极大地提高了中央政府的税收征管效率(汤玉刚等，2010)。然而，“新税收集权假说”并没有考虑上级政府所伸出的“援助之手”的影响。省对下转移支付是省市级政府将税收收入“初次分配”所筹集到的大量财政资金在县域之间进行“三次分配”的过程(李永友等，2009；方红生等，2020)。如果上级政府的“攫取之手”会导致地方政府面临巨大财政压力的话，那么省对下转移支付所代表的“援助之手”会缓解“攫取之手”所造成的财政压力。这意味着税收再集权的正向激励效应会受到省对下转移支付制度的抑制。 基于新税收集权假说，本文将研究对象从央地之间、省市之间推进到省市与县之间，同时考察省以下税收分成、省对下转移支付规模对县域经济增长的影响及其异质性特征。本文的研究进一步丰富了如何理解中国经济持续高速增长的财政动因，对探索有利于推动县域经济高质量发展的省以下政府间财政关系具有借鉴价值。本文可能的创新主要有两点：其一，理论上，本文构造一个包含分税、转移支付和经济增长的政府间竞争模型，引入多重目标偏好差异分析框架。现有文献通常采用单维目标偏好设定刻画地方政府目标和行为，从而推导出财政分权对于经济增长的激励效应。然而，单维的目标偏好设定既不能准确地刻画地方政府不同改革阶段的行为逻辑，也不能准确地反映政府间不断变化的动态博弈。引入多重目标偏好差异，既准确刻画了不同层级政府间目标的复杂——兼容或矛盾，又反映了上级政府对于下级政府的控制支配能力，进而反映了上级政府通过调整税收分成和转移支付调动下级政府实现不同目标偏好设定的积极性，以及下级政府政策偏好“与上级保持一致”的典型特征(吕冰洋等，2018b)。第二，实证上，本文采用1999-2009年中国1930个县域面板数据和26个省份面板数据，运用工具变量法和SYS-GMM方法进行回归分析。尽管受到数据限制，本文的研究结论依然有两个层面的重要意义。学理层面，本文为“新税收集权假说”提供了全新的经验证据。近十年来的研究都缺乏对“新税收集权假说”的模型构建和证据提供。本文对“新税收集权假说”的再探讨在一定程度上能够解释改革开放之后中国经济持续高速增长的财政动因，也解释了分税制改革以后出现的“税收超GDP增长之谜”，丰富了对于中国经济增长财政动因是税收分权激励效应的单维度理解。现实层面，厘清两种效应都是中国经济增长的财政动因，有助于动态调整省以下税收分成比例、优化省对下转移支付结构和规模，因地制宜地逐步调整优化省以下政府间财政关系。
