一、引言 完善公共文化服务的财政保障体系，构建公共文化财政事权与支出责任相适应的制度，既是满足人民日益增长的精神文化需求的重要支撑，又是落实中国式现代化本质要求的现实路径。党的十九大报告将公共文化建设作为凝聚全党全社会思想的纽带，要求完善公共文化服务体系；党的二十大报告更是明确提出了新时代新征程的使命任务，要求深化文化体制改革，健全现代公共文化服务体系。 作为公共文化发展的基础性、支柱性保障，财政制度所指的公共文化财政事权，是各级政府履行文化事务管理的职权，而与公共文化财政事权相对应的支出责任，则是指各级政府履行相应职权在财政体制上的责任[1]。目前，理论界对公共文化财政事权与支出责任划分的研究主要侧重于两个方面：一方面，在财政体制改革上，基于公共文化服务的国别性，财政体制受到政治、经济与文化管理体制等因素的影响，财政事权与支出责任也呈现出不同的分权模式。如按照国家文化政策差异，可将公共文化服务供给划分为便利提供者模式、赞助者模式、建筑师模式和工程师模式四种[2]。美国主要采用立法形式确立公共文化的民间主导地位，法国实施文化干预的政府主导形式，而英国、荷兰等国则实施间接管理的中立原则[3]。同时，基于公共文化兼有经济效益和社会效益的双重属性，保障体系呈现出政府与市场相结合的混合格局，引发了中央与地方政府间适度集权与分权的体制机制[4]，而且包括公共文化在内的公共服务存在着财政分权的包容性增长作用机制[5]。因此，信息复杂性、受益外部性和激励相容性也应当是中央与地方划分公共文化职责的基本原理[6]。另一方面，在公共文化财政事权上，主要按照具体事权内容展开，其中基本公共文化服务的研究相对集中。如随着财政支持文化设施免费或低收费开放，运行成本和财政压力不断增加，补助资金难以满足建设和维护需求，出现了“分而不担”“投入缩水”等问题[7]，这源于文化差异和身份差异，并导致了中央和地方呈现出不同的公共文化服务建设目标[8]。在文化遗产保护传承上，我国已经形成物质与非物质文化遗产保护体系，但配套的财政保障政策、管理体制仍不完善[9]，加之各地财力差异较大，导致局部经验往往难以广泛推广[10]。在能力建设上，由于政府间财政关系失衡，既影响了公共文化支出绩效和预算监督，也制约了公共文化传播的效率[11]。 总结已有相关研究可以看出，财政是公共文化服务的制度基础和物质保障[12]，随着《国务院办公厅关于印发公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2020]14号)的颁布，省以下各级改革方案也陆续出台，共同构成了公共文化服务财政关系调整的基本框架。如果仍聚焦于财政体制的概括性研究而忽略财政事权与支出责任划分的微观考察，必然面临理论抽象性与实践具体化的矛盾；如果仍固守于具体事权内容上，又极易缺乏对该领域划分改革的宏观把握，制约政府间财政关系调整，进而阻碍省以下财政体制改革的纵深推进。基于此，本文拟在梳理划分改革的制度缺憾与体制诱因的基础上，论证划分改革府际协调的理论机理，并基于此理论逻辑，阐释具体改革路径。 二、划分改革的制度缺憾与体制诱因 依赖于“摸着石头过河”的治理策略，公共文化领域的财政关系调整采用划分方案的“目录清单”制度，即先有中央方案的顶层设计，划分出中央与省级政府之间的财政事权与支出责任，后有各个省级、市级改革方案陆续出台，落实省以下各级地方政府之间的权责配置。这种自上而下、层层推进的改革模式，虽然有助于公共文化领域改革的纵深推进，但也呈现出“上级决策、下级执行”特征，难免出现“干中学模式”的制度缺憾。 (一)事权共担模糊性与粗略并存 虽然在名义上中央方案划分了“中央与地方”公共文化财政事权与支出责任，但实质上还只限于中央和省级政府之间，省以下分担部分还需要在省级与市级、市级与县级之间进行再次分配，从而呈现出中央方案、省级方案和市级方案依次出台并最终共存的局面。上级方案成为下级方案的先导和前提，前者的详略程度必然直接影响着后者的分担程度，并导致各级方案呈现出一些缺憾(见表1)：首先，事权共担形式具有普遍性。如除了“能力建设”是根据公共文化机构隶属关系界定了各自履行主体外，其他几项事权都存在着共同承担情形，而且普遍由中央、省级、市级和县级四级政府共同承担。由此，共同事权的普遍化极易陷入“九龙治水”风险。其次，共担主体具有抽象性。如“文化遗产保护传承”事权，湖南、贵州、青海等省份将其划分为国家级、省级、其他三个等级，并按照组织实施主体进行细分，而江苏、甘肃、山东、辽宁等省份则没有具体区分文化遗产的保护等级，势必难以实施差异化保护策略，也难以厘清不同保护层级事项的分担主体。最后，主要事项划分呈现出不完整性。如文化交流方面，安徽、山西、浙江等七个省份的改革方案，尚未提到海外中国文化中心建设项目，不利于该财政事权主体的履职尽责。
共担内容的概括性极易诱发上下级政府之间的“职责同构”，共担主体的抽象性又势必加重此种矛盾，而主要事权内容的缺失在影响改革方案完整性的同时，必然制约公共文化服务的财政保障职能[13]。当前改革方案的事权共担与粗略并存，既源于划分改革的实践探索性，又源于上级改革方案的抽象性，下级只有采取适度的跟随策略才能不突破上级方案的总体框架，继而只能在后续改革中逐步完善。这种过度依赖于上级方案先行出台的“被动式改革”，与其说是划分改革的渐进式路径，毋宁说是“上级决策、下级执行”单向性的必然结果。
