我国湿地保护法治的功能演进与发展因应

       湿地保护法治的纵深推进，事关我国生态安全乃至经济社会的高质量发展，是新时代生态文明和美丽中国建设的题中之义。自中共十八大以来，湿地保护法治建设得到党中央和国务院的高度重视，在生态文明体制改革的持续推进中，我国湿地生态状况得以明显改善[1]。据相关统计数据显示，“截至2021年底，我国湿地面积约为5635万hm[.2]，占全球面积约4％，位居亚洲第一，其中新增湿地面积约20.26万hm[.2]，完成退化湿地修复面积近38.31万 hm[.2]”①。2021年颁布出台的《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》，为我国湿地生态环境治理实践的有序推进提供了系统性规范指引。2023年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”规划》)明确了“湿地保护率提高到55％”的新要求，标志着我国湿地生态环境治理步入提质增效新阶段，湿地保护法治建设迈向新征程。

       然而，新阶段我国湿地保护法治在时空维度、主体维度和行为维度仍然面临着复杂的社会矛盾。受制于“人多地少”的现实国情，我国以全球4％的湿地面积，承载着全球20％人口对于湿地资源功能的多元化需求②。在经济社会的快速发展进程中，大量湿地受到农牧垦殖、水利工程、城镇建设等人为活动影响，逐渐成为生态性系统与社会性系统交融的空间集合。生态环境与经济社会发展之间的内在张力，使得湿地空间环境风险逐渐积聚。伴随我国进入新发展阶段，经济社会结构与发展方式不断调整，如产业融合发展、城乡融合发展等战略政策的推进，亦使得湿地保护法治面临更为复杂的政策情境。为了纾解湿地空间的社会矛盾及环境风险，我国湿地生态环境治理不断重视“人为干预及其发展需求的生态向度”并将其纳入法治范畴，并以“湿地保护与湿地利用”双重目标为导向，对于湿地环境保护、生态修复、资源利用、空间开发等多重利益诉求予以归并整合和权责配置。

       对此，学界围绕湿地保护法律规范完善、管理体制改革、制度机制创新等进行了大量探索。如针对湿地保护立法中法律概念明确、法律制度完善、立法模式选择展开分析，围绕湿地保护管理体制的管护权责、执法模式、监督追责等制度完善展开探讨[2-7]。总体来看，现有研究已在中微观层面就我国湿地保护法治的范畴、规范、运行、成效等进行了诸多有益探讨，但尚缺乏更为宏观的观察视角与系统性的理论关照。对我国湿地保护法治的功能演进与未来面向进行系统性分析，是深刻把握我国湿地保护法治运行逻辑与发展方向、回应兼顾统筹湿地多元利益需求之因应、持续提升我国湿地生态环境治理能力与治理体系现代化的必然要求。鉴于此，本文在对我国湿地保护法治的建构历程与发展规律分析的基础上，阐释我国湿地保护法治的功能因应与未来面向，以期为新阶段深化湿地法治理论研究与实践探索提供参考。

       1 我国湿地保护法治的建构历程与功能嬗变

       自1992年我国加入拉姆萨尔湿地公约以来，我国湿地保护法治逐渐得以重视和深化。在加入拉姆萨尔湿地公约之初，我国基于湿地保护国际合作与国际义务履行，开始开展湿地保护规划及行动，保护目标主要局限于水禽栖息地，保护范围以水禽栖息或迁飞路线所在重要湿地为主，湿地保护法治成效十分有限。随着湿地生态价值与生态空间的战略意义不断显现，我国湿地保护法治建设不断纵深推进。在三十余年的湿地生态环境治理实践中，形成了“综合协调与分部门管理实施相结合”的湿地管理体制，以及以《湿地保护法》为统领的湿地保护规范体系，在国家立法层面明确了湿地生态功能、生态空间与物种多样性可持续保护的综合目标，将保护范围从重点自然湿地拓展至全种类全区域全类型的湿地，湿地保护法治的功能目标随之不断嬗变。整体上，我国湿地保护法治功能在规范面向历经了从“要素保护”到“功能保护”再到“系统保护(要素、系统与空间兼顾)”的递进发展；在实践面向历经了从“侧重湿地利用管理”到“偏重湿地保护管理”再到“注重湿地安全管理(利用与保护并重)”的辩证发展(图1)。

      

       图1 我国湿地保护法治的建构历程与功能嬗变

       Fig.1 Construction history and functional transfermation of the rule of law for wetland conservation in China

       1.1 我国湿地保护法治的建构历程

       综合我国主要涉及湿地保护管理的法律法规与规范性文件及相关法治实践开展情况，我国湿地保护法治的建构历程大体可划分为以下三个阶段。

       1.1.1 以重要自然湿地为主的抢救性治理阶段(2000-2013年)

       该阶段聚焦于重点自然湿地的抢救性修复与管理，以国际重要湿地、国家湿地公园和湿地型自然保护区为主要类型。在此阶段，我国湿地生态环境治理具有明显的抢救性、区域性和封闭性色彩，主要以行政规范性文件为实施依据，以政府主导的重要湿地生态恢复工程、基于中央财政的湿地保护补助政策(湿地补贴政策)为执行手段，在适用对象、权责主体、保护手段等方面均有局限。对于其他类型湿地的保护管理重视不足，多以资源性保护管理为主。此阶段试点开展的退耕(林)还湿、湿地保护奖励、湿地生态补偿等生态环境治理实践，为我国湿地保护规范体系的发展奠定了重要基础③。