DOI：10.19648/j.cnki.jhustss1980.2023.06.05 中图分类号：D922.1；D923 文献标识码：A 文章编号：1671-7023(2023)06-0041-10 一、问题的提出 现代政府职责不再限于维护社会秩序的消极职能，而是包括了种类繁多的积极职能，伴随法治政府建设不断推进，行政机关法定作为义务不断增多。我国学界对行政不作为侵害公民个人权利应承担赔偿责任并无疑异①，但是对行政不作为与民事侵权共同致害如何分担责任问题长期缺乏共识，相关研究也存在较大不足[1][2][3]。其一，既有研究多以行政法视角展开该问题的研究，而鲜有以民法视角观察该问题的成果；其二，既有研究多以公安机关不作为案件为研究样本，而对其他行政机关的不作为案件缺乏关注，对行政不作为的类型化研究有待深入；其三，既有研究成果对公民个人权益保障与限制政府赔偿责任的关系缺乏体系性思考，提出的责任分担规则有待完善。 目前，我国《国家赔偿法》《行政诉讼法》并未规定行政不作为与民事侵权共同致害的责任分担规则，最高人民法院出台的系列司法解释以及相关司法解释性文件是法院裁判此类案件的主要法律依据。不过，1999年至2022年，最高人民法院处理该问题的态度在按份责任与补充责任间反复纠结，虽然2022年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法释[2022]10号，以下简称《行政赔偿司法解释》)第24条再次采用补充责任规则②，但是由于学界对此问题的研究薄弱，《行政赔偿司法解释》第24条在理论与实务中均面临较大挑战，行政不作为与民事侵权共同致害的责任分担问题亟待深入的研究。基于此，本文将尝试重新构建行政不作为与民事侵权共同致害责任分担的法理基础，并结合比较法上的有益经验，提出符合我国国情的责任分担规则。 二、行政不作为与民事侵权共同致害适用补充责任的法理缺陷与实践难题 (一)行政不作为与民事侵权共同致害适用补充责任的法理缺陷 1.《行政赔偿司法解释》第24条引发行政不作为赔偿责任规范体系性冲突 第一，行政不作为不仅可与民事侵权共同致害，还可以与受害人自身原因、自然原因(不可抗力)结合而致害[4]，在后两种情形下，《行政赔偿司法解释》及我国司法实践认为行政不作为赔偿责任是按份责任，而非补充责任。例如，《行政赔偿司法解释》第25条规定，由于不可抗力等客观原因造成损害时，应根据行政机关未履行法定义务行为在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担相应的赔偿责任。再例如，在2015年最高人民法院公报刊载的“姚友民与东台市城市管理局、东台市环境卫生管理处公共道路妨碍通行责任纠纷案”中③，受害人违章行为与环卫处未及时清理道路油污行为共同导致损害发生，法院认为环卫处应承担40%的责任。基于行政不作为赔偿责任规则体系的融贯性，行政不作为与第三人侵权共同致害的责任分担规则，应同行政不作为与不可抗力、受害人自身过错结合时的责任分担规则具有一致性，而《行政赔偿司法解释》第24条采用补充责任规则的做法，明显与其他行政不作为赔偿责任分担规则缺乏协调。 第二，行政不作为与民事侵权共同致害适用补充责任违背了民事权利保护的位阶原则。《行政赔偿司法解释》第23条规定，第三人提供虚假材料，行政机关未尽合理审查义务造成公民损害时，行政机关承担与其行为原因力相匹配的按份责任。《行政赔偿司法解释》第24条规定行政机关“未尽保护、监管、救助等法定义务”与民事侵权共同致害时，行政机关承担补充责任。由此可见，《行政赔偿司法解释》第23条与第24条分别适用于行政机关违反不同法定义务的案件，为表述方便，本文将第23条适用的案件称为“资料审查型行政不作为”案件，将第24条适用的案件称为“危险防止型行政不作为”案件④。通常而言，资料审查型行政不作为侵害的客体是民事主体的财产性权益，例如房屋登记机关未尽审核义务，致使他人所有权丧失；而危险防止型行政不作为侵害的客体则是民事主体的生命权、健康权等物质性人格权，例如公安机关接到暴力犯罪报警后未及时出警，导致受害人死亡。由于物质性人格权的保护强度应强于财产权益的保护[5]，因此危险防止型行政不作为案件中行政机关的赔偿责任应重于资料审查型行政不作为案件中的赔偿责任。但是，《行政赔偿司法解释》第24条将危险防止型行政不作为案件中行政机关的赔偿责任定性为补充责任的做法，反而使得人格权益的保护弱于财产权益，违背了《民法典》有关权益保护的一般原理。 2.《行政赔偿司法解释》第24条缺乏参照《民法典》第1198条第2款的法理基础 《民法典》第1198条第2款规定，因第三人侵权造成损害时，未尽到安保义务的安全保障义务人承担相应的补充责任，其承担补充责任后可向第三人追偿。《行政赔偿司法解释》第24条的规则参照了《民法典》第1198条第2款进行设计[6]，但参照立法技术不仅要求待解决案件事实与被参照规范调整的案件事实具有相似性，还需要考虑参照对象与被参照对象在“功能以及其构成要件意义”的相似性[7]。如果仔细推敲，笔者认为《行政赔偿司法解释》第24条不应参照《民法典》第1198条第2款进行设计，原因如下。 首先，行政机关不履行法定职责时，行政机关并非均具有安全保障义务人的地位。如果行政机关与民事侵权人存在共同故意，则行政机关应承担连带责任。即使不构成共同侵权，行政机关不作为若是损害发生的主要原因，其也应承担主要责任而非补充责任。其次，即使认为行政机关具有安全保障义务身份，行政机关公法上安全保障义务的内容也不同于私法上的安全保障义务[8]。合法行政是现代法治政府履行职责的基本要求，行政机关履行职责时具有比一般民事主体(如商场、机场)更低的注意义务标准。例如公安机关在调解民事纠纷时，如果未采取合理措施避免民事主体肢体冲突而导致损害，其需承担赔偿责任⑤，但调解纠纷主体为民事主体时，民事主体则通常并不会因介入纠纷而承担赔偿责任。最后，我国民法学界对安全保障义务人承担补充责任的规定存在较大分歧，《行政赔偿司法解释》第24条采用补充责任规则有待商榷。《民法典》第1198条第2款将安全保障义务人赔偿责任定性为补充责任颇具中国特色，这不仅在我国侵权法理论和实践中存在广泛的争议，而且在比较法上也缺乏充分的依据[9]。“违反安保义务的侵权责任为自己责任，义务人应直接承担与其过错和原因力相应的侵权责任，即按份责任，而非补充责任”[10]。也可能正是因为补充责任具有无法克服的逻辑悖论，《行政赔偿司法解释》第24条并未明确规定行政机关承担补充责任后对民事侵权人的追偿权。基于此，笔者以为，在设计行政赔偿规则时，参照民法规范设计行政赔偿责任规则的思路值得肯定，但与此同时，制定者应对民法学界存在重大争议的规则保持谨慎态度，避免相应民法理论争议在行政法领域延续。
