一 问题的提出 20世纪以来，在气候变化、环境污染和人口激增等因素催化下，世界水资源总量逐步呈现短缺态势，跨界水冲突数量也在相应增加。根据俄勒冈州立大学国际水事件数据库(International Water Event Database)的统计，1948-2008年全球已发生6400余起跨界水冲突，严重威胁到各国非传统安全。①根据卢函等研究者的统计，以印度为中心节点，南亚已成为冷战后跨界水冲突最为频繁、冲突等级最高的地区，引发各国学者的广泛关注。② 基于对相关区域的深入观察，本文产生了理论和经验两个层面的困惑。具体而言，尽管国内水资源日益匮乏，为了缓和周边外交局势，印度政府还是在1996年5月提出了“古杰拉尔主义”，即所谓“睦邻友好，不求回报”方针，并与尼泊尔签订了《马哈卡里河条约》双边水合作机制。1996年12月，印度与孟加拉国签订《印孟关于在法拉卡分配恒河水的条约》(简称《恒河水条约》)，组建联合专家委员会，借以解决跨界河流问题。③无论是在经济实力还是军事力量方面，印度均占据绝对优势地位。孟加拉国更是高度仰赖于印度境内的恒河、布拉马普特拉河和梅格纳河上游供水，对外依存度高达91.44%。④不过，印度历届政府仍然秉持“古杰拉尔主义”，并在主导系列跨界工程建设后宣布放弃诸多优惠条款，延续了免费电力供应、免费灌溉用水、应急分享供水等“平等、共享、不伤害”的承诺。对此，尼泊尔在2008年与印度共同建立了“三级双边机制(three-tier bilateral mechanism)”。⑤孟加拉国也顶住国内反对声音的压力，始终坚持推进对印水合作。⑥ 一般来说，当流域国家均具备了跨界水合作意愿，尤其是在流域大国兼具合作意愿与能力的基础上，南亚跨界水合作应当持续推进，然而事实正好相反。其中以印孟水关系最具代表性：在《恒河水条约》成功签署后，尽管两国持续付出了外交努力，却未再缔结任何具体协定，跨界水冲突仍然存在，甚至是从合作转化为冲突。直至2019年，两国才为部分河流制定了临时水资源共享协议草案，并签署了首份谅解备忘录。⑦有鉴于此，研究者有必要追问：为什么在流域国家均具备了跨界水合作意愿，尤其是流域大国主动创建规范性框架后，两国跨界水合作反而难以推进，甚至转化为跨界水冲突？换言之，为什么在时空背景相同的情形下，印孟两国间部分流域可以推进制度化合作、部分流域却陷入长期争端？对此，相较于国际体系、流域霸权和精英政治等单一层次的归因探讨，本文借鉴国际政治和比较政治理论，尝试构建内政外交联动框架，聚焦印孟之间的互动案例，力图回答上述问题。 二 多重维度下的跨界水政治研究 根据一般定义，跨界水冲突主要是指“相关行为体为谋求自身水利益和实现特定水政策目标，在利用国际水资源时引发矛盾，因而处于一种自觉的抵制、对立和对抗状态”。⑧在冲突过程中，行为体或将更好地认清共同利益所在，并为跨界水合作开启对话的可能。与之相应，跨界水合作通常以行为体成功达成合作意愿、缔结具体技术协议及切实履行条款内容作为核心标准。由于合作过程复杂漫长且充满变数，双方很可能在多重因素干扰下产生“假合作，真冲突”的结果。换言之，在更加连续的视野下，跨界水冲突和跨界水合作并非截然二分，而是可以在一定情形下相互转化。⑨同时，当研究者注意到河流水资源的供给与管理方面后，跨界水政治⑩还将呈现出更加复杂的面相。一方面，由于河流水资源具有多功能属性，兼顾流域内饮用、灌溉、环保、航运、发电和防洪等需求，因而矛盾本身并非一成不变，需要研究者开展情景化分析；(11)另一方面，由于河流水资源具有跨边界、跨层级和跨职能属性，呈现“去中心化”特征，致使跨界水政治普遍表现出地理空间多尺度和治理格局破碎化形态。(12)总之，由于跨界水冲突形式丰富且易于发生，跨界水合作层次多元而难以达成，当前并未形成统一的跨界水政治分析框架。下文将围绕“印孟水合作何以稳定开展”这一问题，从体系、区域和个体三个层次对既有研究进行综述。 (一)体系层次解释 体系层次解释认为，跨界水合作之所以能够持续，主要是区域规范和国际组织发挥了引导功能。一般而言，由于上下游国家间存在相互依赖以及不同形式的“水禁忌”，因此跨国水冲突极少以暴力手段作为解决措施，(13)而是可以基于国际公约框架(如《国际河流水利用的赫尔辛基规则》《国际水道非航行使用法公约》和《关于水资源法的柏林规则》)开展平等谈判，有效构筑多层次合作机制。(14)在此基础上，各类流域组织相继建立(如保护莱茵河国际委员会和澜湄合作机制)，传统的国际机构也参与其中，同流域组织一道提出政治倡议并推行联系战略，为跨界水合作提供了制度保障。(15)例如，尽管印度和巴基斯坦长期处于对峙状态，在印度河水资源问题上也不乏历史恩怨，但当世界银行于1960年协调双方签署《印度河水条约》后，两国再也没有因印度河河水分配问题引发大规模争端，并在两次印巴战争期间均保持了克制态度。(16)曾祥裕和刘嘉伟指出，经过半个多世纪的平稳运作，《印度河水条约》表现出惊人的韧性，甚至成为印巴关系的“压舱石”。(17)
