信访制度在国家治理当中发挥何种功能是学界关注的重要议题。不少研究认为信访制度是一种替代性纠纷解决机制，具有纠纷解决的功能。在这个方面，信访可以弥补调解、仲裁、审判等纠纷解决机制的不足，更好地维护和救济当事人的合法权益。①在现实当中，信访制度也确实发挥出这一功能，很多信访案件系由民间纠纷、行政纠纷等所引发，信访部门的介入对于纠纷解决起到了积极作用。不过，信访制度的功能并不限于纠纷解决，还具有矫正行政偏差的功能。进入信访系统的很大一部分矛盾主要是由政策不完备和变通执行引发，上访人要求调整政策、补偿利益损失。此类信访诉求比较抽象，缺乏明确的法律和政策依据，因而难以通过行政复议、行政诉讼等正式纠纷解决制度来化解。当这些矛盾进入信访系统，由此产生的信访压力会促使相关部门调整政策，满足上访人的要求。因为政策不完备和变通执行实质上都是行政偏差的反映，所以信访制度在化解此类矛盾的同时，也实现了对行政偏差的矫正。 信访制度之所以具有这一功能，与我国对于信访的政治定位有关。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。习近平总书记指出：“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”②对于通过信访渠道反映出来的突出问题，要综合运用法律、政策、经济、行政等手段，把群众合理合法的利益诉求解决好。2022年5月1日开始施行的《信访工作条例》进一步明确了信访工作的这一政治定位，规定“信访工作是党的群众工作的重要组成部分”。另外，条例也明确了信访工作的体制以及解决信访突出问题的机制，其中规定了“构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。”对于政策性、群体性信访中的突出问题，各级党委政府需要科学民主决策、依法履行职责，组织各方力量及时妥善处理。 学界对于信访制度的这一功能也有部分阐释。有学者指出信访制度更多是以“密切联系群众”“反对官僚主义”这样的政治意义存在的，信访制度是克服官僚制度弊病的重要手段，可以用以制约和监督官僚。③也有学者进一步分析了信访制度发现和改进公正政策的功能。④不过，目前学界对于信访制度矫正行政偏差的实践机制缺乏充分阐释，对信访制度的这一功能也缺乏深入研究。本文拟结合笔者调研经验，以政策引发的信访案件为研究对象，分析信访制度如何化解此类案件，来阐释信访制度的矫正行政偏差之功能。通过这一研究，以加深对我国信访制度的认识和理解。 一、行政偏差的发生与矛盾激活 在现代社会，行政成为国家治理的“中心地带”，社会治理复杂化，更加灵活、高效的行政机构成为社会治理的核心。⑤制定和执行公共政策是行政机构发挥治理功能的重要方式。但是，在政策的制订和执行过程中，会存在诸多缺漏，这不可避免会引发利益相关方的反对，上访是其表达诉求、维护利益的重要方式。 (一)行政偏差的发生 根据传统公共管理理论，行政偏差是行政系统运行过程中的一种非正常现象。行政系统的设计和运行依据科层制的模式，科层制具有分工专业化、组织层级化和行为规则化三种特征。⑥这可以实现对一线官僚的充分监督和有效激励，从而防止行政偏差的发生。但是，受到体制和社会环境的影响，政策在制订和执行过程中，总是不可避免存在诸多偏差。其中，最为突出的是政策内容不完备和执行变通。 不完备合同理论认为，内容完备的合同可以有效预防和解决未来可能发生的纠纷，但是如果合同某些变化被遗漏，或者某些规定很模糊，会由此导致合同无法得到真正的执行，未来发生的纠纷也无法依照合同有效解决。⑦事实上，政策也存在不完备的问题。其中，比较突出的问题是政策的规定十分模糊，缺乏明确的指向性和可执行性。在基层治理实践中，内容模糊的政策十分常见。以企业改制为例，1993年，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出企业的改革方向是建立适应社会主义市场经济要求的产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。之后，大量的国有企业和集体企业进行了产权变革、资产重组等公司化改造。在改制过程中，国家的政策规定相对模糊，涉及职工补偿、劳动争议化解等具体问题并没有明确规定。内容模糊的政策还广泛存在于城中村改造、机构改革、特定职业群体的安置保障等多个领域。 政策内容之所以模糊，与多种因素相关。一般来看，作为政策制订主体的地方党委政府对于政策所调控的对象还不了解，缺乏相关经验，因而无法制订出相对明确的政策。现实的情况往往更为复杂。在社会转型与体制改革背景下，政府部门需要处理的社会问题十分复杂，不可能制订出“绝对好”的政策“一揽子”解决所有问题。例如，城中村改造会涉及接受补偿村民资格的厘定，补偿标准的确定等多个问题。这些问题则又涉及外来户、空挂户、投靠户、外嫁女等群体的利益。不同村庄的情况存在很大差异，政府不可能在短期内解决这些问题。但是，党委政府又面临制订政策的期限要求，为推进改革，必须在特定时限前作出决策。在这种情况下，政策内容模糊就不可避免了。还可以将政策内容模糊放入层级体制内来理解。在层级体制内，为了提高政策的有效性和灵活性，上级政府在制订政策时会给下级政府留足自由裁量的空间，进而鼓励下级政府积极探索和大胆创新。下级政府更接近现实，对于情况也更加了解。内容模糊的政策也可以给下级政府的探索和创新提供足够的空间。上级政府吸收下级政府的实践经验，动态调整政策，进而政策系统的运作也呈现出模糊政策—政策创新—政策调试的周期性循环。
