联邦制是一种将宪法权力在各级政府之间进行划分的制度设计，是美国政治制度的重要特征之一。除美国外，德国、加拿大、瑞士等国家也实行联邦制。但是美国是一个极端的案例，权力划分不仅存在于联邦和各州之间，同时也存在于州和地方之间①。就直接影响美国民众生活的重要法律而言，各州是事实上的“主权国家”或“半主权国家”。各州每年共通过近2万项新法律，平均每个州400项，而美国国会近年来平均每年颁布的新法律不超过150项。各州在选举管理、执法、教育、医疗卫生、环境政策和交通等领域与联邦政府共享权力，拥有相当大的自由裁量权②。 长期以来，联邦制一直被视为美国社会的一股向善力量。当行政权力滥用、宪法制衡失效时，联邦制可以成为保护民主的有效工具。首先，联邦制有助于反对暴政，保护个体权利。美国的制宪者们将自由与联邦制联系在一起，在制定宪法时，尤为关心的是如何预防权力的过分集中和潜在滥用，他们将联邦制作为结构性保护自由总体设计的核心组成部分。制宪者们认为，联邦层面的分权制衡是反对权力集中的第一道防火墙，而联邦制提供了另外的“双重保障”。“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权力就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己。”③美国宪法第十修正案明确规定：“宪法没有授予合众国的权力，也没有禁止各州的权力，都保留给各州或人民行使。”一个受到宪法保护的强大而独立的州可以防止联邦政府获得过多的权力，甚至在紧急情况下，联邦政府不能强迫州和地方立法机构、官僚机构或官员为联邦服务④。 其次，联邦制有助于保持多元共和国的和谐，在承认分歧和保持多样性的基础上维持国家统一。制宪者们认为，联邦制能够很好地聚合一个幅员辽阔的多样化的国家，是一个庞大而多元的国家能够持续存在和保持繁荣的重要方式。在美国，各州有着非常不同的问题和立场，如缅因州和明尼苏达州不需要像亚利桑那州和内华达州这样的沙漠州对水进行管制。联邦制可以兼顾不同的利益，允许各州根据自己的情况和价值观制定政策，而不必制定“一刀切”的国家政策。在缺乏全国性共识的重要议题上，联邦制也可以让各州自由地作出判断。 最后，联邦制还提供了更多民众参与政府决策的机会，密切了政府与民众之间的联系，使政府更好地了解和回应公民的需求。麦迪逊(James Madison Jr.)认为，“人们首要的和最自然的归属将是他们各自的州政府”“通过州政府的照管，人民的家庭和个人的利益将会得到规定和考虑。人民将会更清楚而详细地了解州政府的事务”⑤。总之，联邦制在理论上可以使政府更贴近人民⑥。 1932年，大法官路易斯·布兰代斯(Louis Brandeis)在联邦最高法院对“新州制冰公司诉利布曼案”的判决中提出了著名的异议：一个勇敢的州，如果它的公民愿意的话，可以作为一个实验室，尝试新的社会和经济实验，而不会给全国其他地区带来风险。从那时起，联邦制下的各州就被称为“民主的实验室”。该命题认为，各州可以效仿彼此成功的政策实验，拒绝失败的政策实验，从而促进政策创新及其扩散。纵观美国历史，政策创新不断从各州涌现出来，往往在走向全国之前在各州之间扩散，其中包括退休人员的社会保障养老金、环境保护法、工人安全法、参议员直选，等等。与此同时，各州政府依靠与联邦政府的垂直关系来获得急需的拨款，选民也可以选择“用脚投票”迁移到税收较低或服务较好的地区，来自纵向的双重压力推动各州和地方政府进行横向竞争，从而激励了各州不断改善治理。 理论上说，在民主制度下，选民可以通过自由而公正的选举选出自己的代表，民选代表当选之后积极回应广大选民的利益诉求，如果未能满足广大选民的期望，选民可以通过回溯性投票进行问责。但是，政治极化和联邦制的结合对美国民主的选举、回应和问责等方面均产生了消极影响。政治极化不断加剧党派之间的冲突，两党之间相互厌恶甚至是仇恨，彼此视为敌人而非合法的竞争对手。普通选民和政治精英都将党派利益置于民主原则之上，政策制定主要出于反对对方立场的考虑，试图努力推翻而非学习对方的成功政策。有学者指出，民主的各种保障性措施，无论是结构性的、司法的、政治的还是选举的，都需要利益的融合⑦。然而，政治极化破坏了这种融合的可能性，取而代之的是激烈的党派对抗，使美国社会日益陷入分裂。有学者指出，近年来，美国各州探索了种种新方式限制选举权、不公正划分选区、利用竞选资金管制漏洞。联邦制还导致了更加严重的极化、不平等和民主衰退，使政治体系中处于优势地位的精英从中获益，同时损害了政治上和经济上弱势群体的利益。与那些提倡理想化联邦制的人的预期相反，各州更多的是“反民主的实验室”⑧。 一、党派竞争与各州的选举操纵 美国选举制度的特点是选举权力高度分散，选举的管理权力被下放到州一级甚至是更低层级的政府，各州独立负责计票与核查选票。目前两党对民主的基本规则，包括对谁应该投票以及选民如何代表的共识已经严重削弱，都试图操纵民主规则以获取政治利益，选举结果越来越不能体现多数选民的意志，更多的是政客成功操纵选举向己方倾斜的结果。
