中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330(2023)06-0098-13 随着信息技术和人类生产生活交汇融合，各类数据迅猛增长、海量聚集，对经济发展、社会治理、人民生活都产生了重大而深刻的影响。①2015年8月31日，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发〔2015〕50号)明确指出“大数据成为提升政府治理能力的新途径”，要“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享”。从那之后，贵州、深圳、上海、重庆等地先后制定有关数据的地方性法规或政府规章、行政规范性文件，对公共数据共享开放有关法律问题作出规定。2022年6月6日，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)提出要“构建开放共享的数据资源体系”，为此要“创新数据管理机制”“深化数据高效共享”“促进数据有序开发利用”。目前，已有学者从民法、宪法的视角对数据的权属做了深入研究。②从行政法的视角来看，虽然已有学者对公共数据的开放问题做了深入研究，③但对公共数据的共享问题，尚未有学者拓荒前行。公共数据的共享开放不仅是一个私法问题，更是一个公法问题，尤其是一个行政法问题。④本文拟从新行政法的视角，切入对公共数据共享的研究，试图论证公共数据共享有其新行政法上的理论依据。 一、相关概念界定及问题的提出 概念是理论研究的起点，也是进行学术对话的前提条件。在不同等级、不同地方的规范中，出现了“政府数据共享”“政务数据共享”“公共数据共享”等概念，这些概念在内涵上具有相似性，但在外延上却呈现出由小到大的趋势，由此制约了学者的理论研究和学术对话。对公共数据共享的法律基础进行研究和对话，首先要做的基础性工作就是界定“公共数据共享”概念的内涵和外延。 (一)公共数据共享的概念界定 其一，政府数据共享。我国最早对公共数据共享开放进行规定的地方性法规是《贵州省大数据发展应用促进条例》(2016年1月15日公布，2016年3月1日施行)，这也是我国最先对数据相关法律问题进行规定的综合性地方立法。该法规第三章第24-30条就公共数据共享开放进行了规定，第38条规定了“公共数据”的含义。随后，贵州省下辖的贵阳市制定了一部地方性法规——《贵阳市政府数据共享开放条例》(2017)，该法规第2条规定了“政府数据”和“政府数据共享”的含义。该法规所称的“政府数据”是指行政机关(也就是狭义上的政府)在履行职责的过程中制定或者获取的各类数据资源，“政府数据共享”是指行政机关内部“使用”或“提供”的行为，与《贵州省政府数据共享开放条例》(2020)规定的概念相似，其所规定的“政府数据共享”范围仅限于行政机关内部的数据共享，这与《贵州省大数据发展应用促进条例》所规定的“公共数据共享”存在着较大的差异，其外延范围也明显小于其他地方性法规规定的“政务数据共享”“公共数据共享”。 其二，政务数据共享。我国最早对政务数据共享开放进行规定的地方性法规是《天津市促进大数据发展应用条例》(2018)，该法规第二章对政务数据进行了规定，第二章第二节对数据共享进行了规定。从第八章附则第55、56条所指称的外延来看，“政务数据共享”的范围要大于“政府数据共享”的范围，但不包括“人民法院、人民检察院等国家机关的相关数据”。《海南省大数据开发应用条例》(2019)、《山西省大数据发展应用促进条例》(2020)等地方性法规也作了与之类似的规定。《沈阳市政务数据资源共享开放条例》(2020)、《山西省政务数据管理与应用办法》(2020)等地方性法规甚至直接以“政务数据”命名，并分别在第3条、第24条中规定“政务部门”是指承担行政职能的行政机关或党群工作机构以及法律、法规授权的具有公共管理和服务职能的组织，“政务数据共享”是指政务部门因依法履行职责需要使用其他政务部门的政务数据资源或者为其他政务部门提供政务数据资源的行为。2021年6月10日通过的《数据安全法》将地方性法规的立法经验上升为国家意志，其第五章规定了“政务数据安全与开放”。但从条文所指称的外延来看，《数据安全法》所称的“政务数据”，是指“国家机关”为履行法定职责所制作、获取的数据，理论上包含权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关制作、获取的数据，与地方性法规所称的“政务数据”存在交叉重叠的地方，外延并不完全相同。 其三，公共数据共享。随着中央和地方立法经验的积累和立法技术的成熟，“公共数据共享”的含义愈加清晰，其与“政务数据共享”“政府数据共享”之间的关系愈加明确。比较典型的就是2022年7月1日施行的《重庆市数据条例》，该法规第3条规定公共数据包括政务数据和公共服务数据两大类，前者是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(统称政务部门)为履行法定职责收集、制作的数据，后者是指医疗、教育、供水、供电、供气、通信、文旅、体育、环境保护、交通运输等公共企业事业单位(统称公共服务组织)在提供公共服务过程中收集、制作的涉及公共利益的数据；公共数据共享是指政务部门、公共服务组织因履行法定职责或者提供公共服务需要，依法获取其他政务部门、公共服务组织公共数据的行为。《深圳经济特区数据条例》(2021)、《上海市数据条例》(2021)、《浙江省公共数据条例》(2022)等地方性法规作了与之类似的规定。
