[中图分类号]D921 [文献标识码]A [文章编号]1002-3194(2023)06-0035-16 [国际数字对象唯一标识符DOI]10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2023.0803.04 一、问题的提出 《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)实施以来，各级人大常委会对包括法院在内的国家机关的监督(以下简称“人大监督”)迈入制度化、规范化、程序化的轨道，但这些年的监督效果离立法预期仍有不小距离。概括来讲，人大监督面临着以下几个问题：一是监督浮于表面。当前的监督主要采取听取工作报告、调研视察座谈等方式，较多关注宏观层面，难以触及被监督机关工作的实质内容。二是监督较为克制。诸如质询、特定问题调查、撤职等较为刚性的监督方式基本没有采用，监督缺乏刚性和必要的震慑。三是监督的规范化程度仍待提高。《监督法》虽设置了各种监督方式的程序机制，但实践中，监督失位、错位、越位现象频发，对于监督的适时启动、监督方式的选择、监督过程的有序、监督责任的匹配等监督要素，仍缺乏有强制力的规范约束。 对于产生上述问题的原因，各方认识不一。有观点认为是因为《监督法》的立法不足造成的，《监督法》只规定了常委会监督权，不能代替人民代表大会来履行监督权，其规定难以发挥人民代表大会的监督问责作用；①有观点认为《监督法》未规定个案监督，导致监督实践只能进行抽象监督和宏观监督；②有观点认为是因为人大未能明确监督的价值导向和重点方向；③也有观点客观分析了人大作为代议制民主载体这一特点客观上决定了人大监督天然不具有监督刚性；④还有观点认为人大在政治结构中的制度角色和实质功能决定了人大监督的实践创新实效及其限度。⑤ 上述观点从不同角度揭示了人大监督陷入困境的制度或体制原因，但归根结底，所有原因都要统一归于对人大监督的功能定位不清晰这一点上。无论是作为民主代议机关对各国家机关的监督，还是身处政治结构所承担的制度角色及其与其他政治主体间的复杂关系，都需要从事实与规范相融合的视角来审视人大监督的规范定位。而正是这一规范定位的模糊，导致监督方向不明确、监督内容不确定。在立法安排上，《宪法》和《监督法》等相关法律就难以为人大监督提供与监督定位相匹配的监督职权配置、机构设置、程序安排和方式手段等职权资源，监督功能自然难以实现。 监督定位的争议，集中体现在人大对法院的个案监督争议中。人大对法院的个案监督，承载了人大监督的内容、范围、方式、限度等争论焦点，折射出监督对被监督者的介入与被监督者独立行使职权之间的紧张关系，且关涉到人大监督在党和国家监督体系中与其他监督机制如何协调的问题，因而可以构成探讨人大监督功能定位等基本问题的切入点。 更为重要的是，个案监督所陷入的巨大争议，正是《监督法》历经十余年坎坷方得面世的痛点所在。《监督法》最终没有将个案监督列为一种明确的监督方式，方才获得通过。这段立法背景却将《监督法》带入了某种观念误区，即个案监督是人大监督不能触碰的“红线”。对于人大监督当前陷入的困境而言，这一观念误区或许是根本性的，因为这一观念不仅决定了《监督法》立法的保守性，也决定了实施过程中对《监督法》理解的局限性。实践中，各地人大及其常委会亦对现状不满而纷纷进行探索，办案质量评查、办案工作评议等实践创新事实上提升了监督实效，但始终存在着合法性疑虑而不敢进一步突破，就怕触碰到个案监督的“红线”。这个观念误区不破解，就会抑制人大监督的实践创新，就会阻碍《监督法》的有效实施，人大监督的功能就无法真正发挥。 基于此，本文从人大对法院的个案监督历史争议切入，立足于民主集中制的国家机构组织原则对其进行重新审视，澄清有关个案监督的观念误区，从人大宪法属性、监督体系协调配合、人大职能适配等角度展开对人大监督法院的规范思考，在回应实践创新的基础上尝试进行制度化和规范化努力，以期提升监督效能。 二、人大对法院个案监督的历史争议 人大对法院的个案监督，始于20世纪80年代，最早是在一些地方人大常委会处理群众来信来访工作中逐渐发展起来的。进入90年代，民众对司法腐败和司法不公反映强烈，大量信访案件涌入人大，地方人大对法院的个案监督日益频繁。地方人大相继设立了内务司法委员会，部分人大还制定了加强人大对重大违法案件监督的地方性法规和规定，进一步推动了个案监督的开展。 人大对法院的个案监督，是特定时代背景下为回应民众呼声应运而生的实践创新。一方面，20世纪90年代，司法腐败和司法不公形势严峻，既有的司法监督机制无法充分发挥作用，民众转而对人大寄予了厚望。作为民意代表机关的人大，不能无视民众的呼声和迫切诉求。另一方面，人大制度在完成早期的组织建设和工作框架搭建后进入新的发展阶段，要摆脱“橡皮图章”的旧形象，就要通过强化监督职责来彰显地位。在各种监督方式中，个案监督便于操作，遭受的阻力较小，在短期内迅速产生监督成效，既可直接回应民众诉求，获得民众的支持和认同，又可弥补其他监督机制的失灵，约束和规范司法工作。在这种考虑下，个案监督逐渐成为人大的一种常态化监督方式。 由于缺乏理论铺垫和规范指引，实践中出现了较多不规范的问题，表现在监督主体泛化、监督启动随意、监督案件没有标准、监督程序混乱、监督掺入个人意志等方面。⑥针对这些问题，为推动个案监督的规范化，实践总结出事后监督、集体行使职权、不直接处理问题等监督原则，矫正了个案监督实践的一些误区。
