个人信息传输是我国《个人信息保护法》第4条第2款规定的一种个人信息处理行为，其核心特征是将已收集的个人信息在不同信息处理者之间传递、移转。这一信息处理行为与公共数据共享联系紧密，但又存在明显差异。基于我国《个人信息保护法》“一体调整”的立法模式，个人信息传输行为既可能发生在非国家机关之间、非国家机关与国家机关之间，也可能发生在国家机关之间。中共中央、国务院于2023年印发的《数字中国建设整体布局规划》明确要求“发展高效协同的数字政务……强化数字化能力建设，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同”。在扑面而来的数字政府建设浪潮下，“整体智治”不再是浪漫的智能化遐想。“一网通办”“多码协同”“跨省通办”“一码通”等政务数据共享技术层出迭生，国家机关之间通过这些技术传输个人信息，在我国数字政府建设中渐成常态。 然而，相较于颇受关注的个人信息收集行为，国家机关间个人信息传输行为甚少被关注。此类行为将原本散置于各处之公共数据迅速复制、移转、利用，提高了行政效率和公共数据利用率，同时减少了相对人因相同个人信息被不同国家机关重复收集的反感，在提升公共服务满意度上具有合理性，但也可能滋生数据安全、隐私权受损之风险；且传输行为可能改变原始个人信息收集时所确立之目的，减损当事人的个人信息自决权。同时，此类行为往往发生在公权力主体之间，属于内部行政的一部分，存在个人信息权益秘密受损之风险，个人信息被窃取、篡改、毁损、灭失或泄露等风险相对更高。2022年9月13日，国务院办公厅发布的《全国一体化政务大数据体系建设指南》明确要求，要“厘清数据流转全流程中各方权利义务和法律责任”。我国《个人信息保护法》第2章第3节虽对国家机关处理个人信息有专门规定，但多为原则性规定，规范密度明显不足。因此，在我国数字政府建设中，有必要关注个人信息传输这一特定类型的公法行为，推进个人信息保护法治的精细化研究。有鉴于此，本文将首先对国家机关间个人信息传输行为的实践形态进行类型化描摹，并在此基础上分析其法律属性及可能引发的法治风险，最后基于类型化的思路，提出相应的适法性调控对策。 一、个人信息在国家机关之间传输的实践类型 20世纪以降，伴随着科学技术的逐步发展，以及行政组织和科层体制的快速创设与完善，政府在公共管理过程中对个人信息的需求更胜以往，大量包含姓名、家庭地址、受教育程度、行程信息、婚姻状况、收入、缴税记录、犯罪记录等内容的个人信息被国家机关收集和掌握。进入数字政府时代，政府又通过建立大型数据库、数据平台等方式存放已收集的大量个人信息，并采用数据共享与开放的方式进行个人信息的传递。基于传输主体的组织形态、传输发起的缘由等不同因素，国家机关间个人信息传输行为呈现不同的实践形态。① (一)一体化形态：基于公共数据共享平台 在“整体政府”理念下，根据公共数据共享开放之总体规划或机制，基于优化营商环境、便民服务等目的，通过公共数据平台进行的个人信息传输属于一体化形态。此种类型的个人信息传输行为一般基于公共数据共享与开放的一体化建设需求，发生在不特定的行政机关之间。 21世纪伊始，我国已在科技基础条件平台、气象观测、电子口岸、食品安全等领域提出“数据共享”规划。2015年，国务院颁布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，从总体上提出要“推动政府部门数据共享”。2016年9月5日，第一部政务数据共享行政法规——《政务信息资源共享管理暂行办法》颁布施行。此后，地方政府陆续出台相关立法，典型的如2017年《贵阳市政府数据共享开放条例》和2020年《贵州省政府数据共享开放条例》。2022年，国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》对政府数据共享开放作出了更为系统全面的规划。 根据官方文件的界定，政府数据共享意指“行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据或者为其他行政机关提供政府数据的行为”。②从公共数据共享定义涵摄的范围来看，共享应限于“提供”与“使用”两种公权力主体的数据行为。从语义来看，“提供”与“使用”是具有双向性的互动行为，本身意味着公共数据因共享在国家机关之间发生流动，而流动必然就会产生个人信息的传输。有论者甚至指出，“数据共享本质上是个人信息传输的一种方式。”③因此，本文将其视为国家机关间个人信息传输行为的一种类型。 实践中，此种类型的个人信息传输行为具有以下特点：第一，宏观性。公共数据共享一般以国家、区域、多部门的战略规划或机制建设的形式，出现在各级法律规范和政策文件中，具有宏观战略性，区别于行政机关在执行行政任务具体个案中的点对点式传输。第二，多元性。主要体现在发生的场景多元，不仅可能发生在跨部门公共行政中，也可能发生在跨区域公共行政中。前者如《社会救助暂行办法》第6条明确要求县级以上人民政府建立跨部门的社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享；后者如沪苏浙三地正在探索建立的“长三角区域数据共享工作机制”。第三，平台性。公共数据共享往往与政府的信息化、数字化建设密切相关，也需要借助数字技术来实现，通过平台来连接“提供”与“使用”行为，以促进数据的高效流通与价值实现。如2016年的《政务信息资源共享管理暂行办法》第11条明确了全国和各级政府的共享平台和共享平台体系建设职责，第12条则明确了不同类型的共享类信息资源，部门之间如何实现信息共享。这些规范都表明此种类型的个人信息传输需要借助数字平台来实现。第四，规模化。此特点与前述平台性相关，此种形态是“政府巨型数据库”时代的产物，国家机关可运用数字平台这一数字化处理介质，其个人信息传输的量级显著大于后述点状式形态。美国学者Julie Cohen将其定性为一种“对个人有系统性的资料汇集”，④由于各国政府越来越多的重大决策是根据这些汇集个人信息的系统性资料而作出的，其最终效果要超过单个、判断性的个人信息的单纯加总。
