《行政处罚法》第59条要求行政处罚决定书应当载明“违反法律、法规、规章的事实和证据”和“行政处罚的种类和依据”；《行政诉讼法》第70、75条规定，适用法律、法规错误的行政行为可撤销，行政行为没有依据属于重大且明显违法而无效。因此，作为展现执法过程及结果的窗口，在行政处罚决定书中恰当地引用法条，既是判断行政主体依法行政水平的显性标准，也是执法公信力的正当性基础。 然而，相对于作为“行政行为的蓝本”的司法裁判，①行政处罚决定书法条引用的理论研究和制度规范都明显较为薄弱。在理论上，相较于法理学者、诉讼法学者对裁判文书法条引用的着力研究，行政执法文书的研究显得颇为冷清，只有少数论文对其中局部议题有所涉及，②全面系统的探讨尚不多见。在实务中，我国最高审判机关高度重视裁判文书的法条引用，自2009年开始先后颁布了《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释[2009]14号)、《法官行为规范》《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》(法发[2018]10号)等一系列司法文件，对裁判文书的法条引用进行了绵密规范。相形之下，目前除了生态环境部等少数部委通过规范性文件对行政执法文书的法条引用作出指引以外，③国家层面尚无统一规范。 在以上因素的作用下，目前我国行政处罚决定书的法条引用在形式和实体上存在不同程度的瑕疵甚至失范，使行政处罚决定面临一系列合法性风险，损及依法行政的基础。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出，“统一行政执法案卷、文书基本标准，提高执法案卷、文书规范化水平”。本文基于“北大法宝”行政处罚数据库、“中国市场监管行政处罚文书网”以及政府门户网站行政处罚公示信息④的文本观察，试图从形式和实体两个维度检视我国行政处罚决定书法条引用的实践样态，并结合裁判文书分析其可能引发的合法性风险，进而以处罚法定原则为分析框架，索解法条引用的法治逻辑。 一、行政处罚决定书法条引用的形式瑕疵 (一)法律文件名称引用不规范 从形式角度而言，引用法条首先要准确指称法条所属法律文件的名称。实践中，有两点分歧值得关注。 1.是否标明法律全称。全国人大及其常委会制定的法律和部分国务院制定的行政法规会冠以“中华人民共和国”的前缀。实践中，行政处罚决定书对此表述不一，有的引用法条时会标注法律全称，如表述为“依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条”；⑤有的使用简称，如表述为“违反了《产品质量法》第三十二条”；⑥有的还交替使用法律的全称和简称。⑦这种看似简单的形式分歧并非无关紧要的门面装饰，而是关乎法条引用的准确和统一，需要认真分析。 从逻辑和规范上讲，引用法律文件原则上应当标明全称。这是因为，首先，《行政处罚法》第59条要求行政处罚决定书载明“违反法律、法规、规章的事实和证据”。就形式逻辑而言，法律文件的简称并不能与其本身画等号。譬如，我国实际上并没有一部叫作“行政处罚法”的法律，而只有“中华人民共和国行政处罚法”。因此，《行政处罚法》第61、72条等有关条款在引用民事诉讼法、行政强制法等有关法律时也都使用全称。其次，按照全国人大常委会法工委《立法技术规范(试行)(一)》第7.1条的规定，具体指明适用某部法律的，应当表述为：“……适用《中华人民共和国××法》的规定”或者“……适用《中华人民共和国××法》……的规定”。也是使用全称。再次，参照最高人民法院印发的《人民法院民事裁判文书制作规范》第7项，“引用法律、法规、司法解释应书写全称并加书名号”。行政执法领域尽管尚无统一规定，但已有一些中央部委的内部规范性文件要求“法律、法规、规章名称用全称”⑧，“准确列明所依据的法律、法规或规章的全称”。⑨ 2.是否注明法律文件的年份。具体法律适用时，有的行政处罚决定书会在引用法条时特别注明立法或修法的时间，如表述为“依据《中华人民共和国药品管理法》(2015年修正)……”“依据《中华人民共和国食品安全法》(2018版)……”⑩，而没有注明立法或修法时间的行政处罚决定书则更为普遍。由此出现引用形式上的不统一。 关于这个问题，笔者认为应当注明立法或修法时间。这是因为，进入新时代，“立法领域更宽、任务更重、节奏更快、要求更高，成为当前和今后一个时期的立法特点”。(11)尤其是行政法律规范修改更为频繁，(12)可能导致未来查阅行政处罚决定书中所载法条时，因法律修订而不便获知彼时所引条文的准确内容。因此，为了避免因立法修改而出现条文张冠李戴，援引法条时应当注明立法时间或修法时间。对此，《立法技术规范(试行)(一)》第7.1条也有所涉及，认为“具体指明适用某部法律的”，应当“避免以后法律修改可能出现的条文不对应问题”。 (二)依据性介词使用随意 法律文书在引用法条时，须用到依据性介词。目前行政处罚决定书中对依据性介词的用法并不统一，存在混用的倾向。经过梳理，目前大概有4种用法：(1)“依据”类用法。如“依据《中华人民共和国广告法》第五十五条第一款……对当事人作如下处罚：……”(13)(2)“根据”类用法，如“根据《中华人民共和国公司法》第二百一十一条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十七条……的规定，本局决定对当事人作出吊销营业执照的行政处罚”。(14)(3)“依照”类用法，如“依照《中华人民共和国药品管理法》第七十九条规定，对当事人的违法行为作如下处罚：……”(15)(4)“参照”类用法，经全文检索，这类用法主要存在于引用规章以下的裁量基准的情形，如“参照《深圳市应急管理行政处罚自由裁量权实施标准(2020年版)》序号第11项……处1万元罚款”，(16)“参照《浙江省消防救援机构行政处罚裁量基准(四)》第十一项之规定。根据《浙江省消防条例》第六十六条，决定给予衢州金宏市场管理有限公司罚款人民币叁仟元整的处罚”。(17)可见，目前行政处罚决定书对介词的使用较为随意且混乱。
