行政处罚主观过错要件的客观化适用

      一、问题的提出与界定

      关于行政处罚是否应以当事人存在过错为条件，行政法实务界与理论界存在分歧，①甚至在《行政处罚法》出台的初期，立法机关与行政机关的立场也有差异。②行政处罚的实践部门多采结果责任立场，对于日常生活中大量出现的违法行为，特别是在非现场执法的情况下，只要存在客观的违反行政管理秩序的情况，即构成应受处罚的违法行为。没有主观上的故意，可成为从轻或减轻处罚的理由，但一般不影响处罚的成立。但理论界通常认为，基于责任主义原理，行为人只能对可归责于自己的违法后果承担责任，主观过错应当是违法行为的必备要件。如果借鉴刑法的犯罪构成理论，主观过错属于应受处罚行为的有责性层面，是在行为客观上违反行政管理秩序之后，对行为人进行主观归责的问题。③但在具体如何贯彻责任主义的问题上，又有过错推定和严格的过错责任两种立场。

      修订后的《行政处罚法》，增加了相对人如能证明无主观过错则不予处罚的条款，④这被部分学者认为是明确了过错推定的归责原则。但也有学者认为该条款宣示了责任主义的立场，并且不应被解读为过错推定。⑤过错推定，意味着在违法行为的成立中承认了主观要件的地位，也就是在归责原则上采取主观归责，但是在适用上免除了行政机关的举证责任，而由相对人举证。尽管这可以被认为是主观归责的一种特殊的适用方式，但由于采取举证责任倒置的做法，在效果上其实与结果责任非常接近。学界以往的研究更多是借鉴了比较法或其他部门法的经验，特别是吸纳了刑法中的责任主义原理，在应然层面上论证了主观要件在行政处罚中的重要地位。但即便是坚持过错责任立场的学者也承认，主观过错要件的适用会面临“如何证明”的难题。事实上，主观过错要件认定的困难，及其对行政效率的影响，才是导致实务界采取结果责任的重要原因，也是多数学者接受过错推定立场的理由。理想与现实之间的鸿沟、应然和实然之间的差异，使得两种对立的观点其实无法在同一维度上互相辩驳，而只能予以调和。

      本研究希望暂时搁置应然层面上的难题，并不意在争论行政处罚应采取何种归责原则，也不打算具体分析对于主观要件的认定应采用何种举证责任分配机制。而是认为，只要主观过错在行政处罚中有评价意义，⑥无论举证责任在行政机关还是相对人一方，关于主观要件的判断都需要一种相对客观化的适用方式。特别是修订后的《行政处罚法》明确了相对人能证明无主观过错则不予处罚，那么关于该条款具体如何适用，相对人如何能够证明无主观过错，就成为一项重要的研究议题。此外该条款还提到，法律另有规定的从其规定。显然，不同的处罚单行法对于主观要件的规定存在差异，而这往往契合了不同行政领域各自希望通过行政处罚达到的规制目标。因此，无主观过错不予处罚条款的适用，还需要结合各行政领域的法律规范来具体解释。

      基于这样的界定，本文将以食品安全领域为例，从该领域的具体规则出发，呈现主观要件在行政执法中的认定过程，分析主观要件的客观化适用方式，增加行政处罚主观过错要件适用的可操作性。无主观过错不予处罚的适用不是抽象地就《行政处罚法》的条款进行客观化的解释，而是要考察这一规范在具体的情境下是如何实现的。本文以《食品安全法》及相关案件为例，目的是展现主观过错要件在具体规制领域中得以客观化适用的过程，由此形成一种一般化的分析思路，从而为主观过错要件在其他领域中的客观化适用提供方法上的例证。具体而言包括几方面问题，后文将顺次分析：第一，是否适用无主观过错不予处罚的原则，取决于处罚单行法关于主观过错要件的规定。《行政处罚法》的规则是单行法无特殊规定时主观过错要件适用的一般规则，法律的另行规定，则表明了立法者在特定领域中希望达到的治理目的，并通过主观过错要件的特殊适用来具体实现。第二，当适用无主观过错不予处罚时，需要关注规范的具体内容，考察主观过错要件在具体情境下如何得以证明。特别是在过失的认定中，相关规范对于注意义务的规定以及实务中的填充规则，为主观过错的证明提供了客观化的标准。第三，关于主观要件的定位以及注意义务判断标准的设置，应置于相应行政领域的规制目的和规范体系中进行解释。通过分析各项判断标准的设置逻辑，主观要件的适用可得到进一步的客观化。据此，在具体的行政领域中，通过限定适用语境、明确认定标准、解释规则逻辑，主观过错要件就能以一种相对客观化的方式得到适用。

      二、主观过错要件的呈现样态

      将行政处罚主观过错要件的适用置于具体情境下是客观化的第一步，为此需要以某一行政领域作为考察对象，从而为问题的分析选定一个具体的规制语境。本文主要以食品安全领域为考察对象，其中食品经营者尽职免责条款，是无主观过错不予处罚在该领域的具体化。此外，特定领域的规制效果，是通过一系列措施来共同实现的。在体系视野下，行政处罚的实施需要与其他措施相配合，主观过错要件的地位及适用方式也无法脱离这样的背景。因此，以下在归纳主观要件的呈现样态时将不限于处罚措施。关于现行法规范对主观要件的规定，不少学者都有相关整理。⑦而本文将主要归纳《食品安全法》中的责任规则，并在后文围绕其中的核心条款进行具体分析。主观过错要件在食品安全领域主要有以下几种呈现样态。

      样态一：主观过错作为处罚成立的要件。如《食品安全法》第122条规定未经许可从事食品生产经营或食品添加剂生产活动的行为人要予以处罚，此外还规定“明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的”，也要予以处罚。据此，对提供生产经营场所或者其他条件的行为人来说，处罚的前提是“明知”生产经营者有前述未经许可的违法行为，行为人的主观过错(故意)是处罚成立的构成要件。而且此处的主观过错是构成要件该当性层面的要件，而不是有责性评价的要件。如果行政机关无法证明当事人主观上“明知”，则其行为都不满足法条所描述的违法行为的外观形式，当然就更谈不上违法性或有责性的问题。法条明确规定处罚以行为人“明知”为前提，或者有“隐匿、伪造”等行为的，都属于此种情形，行政机关需要就当事人的主观过错进行举证，否则违法行为不成立。