一、问题的提出 《中华人民共和国民法典》出台后，行政法典编纂成为行政法学界关注的焦点问题。2021年4月21日发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出：研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。但是，在2023年9月7日发布的《十四届全国人大常委会立法规划》中，第一类项目里仅明确列举了环境法典：“积极研究推进环境(生态环境)法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”，没有再明确列出行政基本法典和教育法典。面对立法工作层面作出的调整，学界有必要进一步深化对行政法典编纂相关问题的理论研究，并凝聚更多共识。目前学界虽对编纂行政法典之必要性和可行性，仅有极少数学者提出不同意见，①共识远大于分歧，但是在行政法典的法律规范体系定位这一重大问题上，学者提出的诸多方案设想之间差异仍然较大。为推动行政领域基本法典的编纂进程，很有必要提炼、厘清不同方案之间关于行政法典法律规范体系定位所存在的主要争议，并就争议背后涉及的基本原理问题展开深入探讨，以为编纂行政法典提供更坚实的理论支撑。为此，本文拟聚焦影响行政法典法律规范体系定位的四个重大问题，逐一展开探讨： 第一，在一般行政法律规范与部门行政法律规范之间，行政法典如何定位和选择？行政法典是一般行政法律规范的法典化，还是一般行政法律规范加部门行政法律规范的法典化？值得注意的是，无论选择前者，还是选择后者，均不否定独立编纂行政基本法典，且本文所持观点为选择对一般行政法律规范进行法典化，故后面三个问题均以行政基本法典为对象展开。 第二，针对一般行政法律规范，行政基本法典如何因应法治政府建设的立法需求进行定位和选择？行政基本法典是定位为法治政府的法律规范体系，对全部一般行政法律规范进行法典化，还是定位为规范行政权力的法律规范体系，对一定范围的一般行政法律规范进行法典化？由于无论作出何种选择，对行政权力的规范都将构成行政基本法典最核心的内容，故引出本文要探讨的第三个问题。 第三，针对规范行政权力，我国行政基本法典是遵循传统大陆法系的自律法特点，仍以对行政机关自我依法行使行政权力进行规范为中心，以建构客观行政法律规范体系为主，还是转向以调整行政权力运行过程中的各方主体之间的关系为中心，以系统建构保障行政权力运行过程中的公民权利的主观行政法律规范体系为主？ 第四，针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？ 行政法典编纂是一个世界范围的话题，讨论行政法典的法律规范体系定位及立法选择，离不开对域外行政法典编纂经验的对照和借鉴。2015年10月，历经20年之努力，为法国各界期待已久的《公众与行政机关关系法典》终于出台。法国学者撰文为之欢呼，指出：“被称为‘美丽的与世隔绝的法国’结束了其在欧洲大陆的游离状态”；②“法国行政法无法典而民法有法典的传统认知由此终结，法国融入了欧洲乃至全球范围的行政程序法典化浪潮”。③在行政法领域，法国长期坚持判例法为主导，最终转向编纂法典，④揭示尽管面临解法典化的质疑和挑战但⑤法典编纂仍在当代显示了其强劲的生命力。法国被称为行政法的母国，《公众与行政机关关系法典》的出台，无疑填补了欧洲乃至世界范围行政法法典化版图上最碍眼的空缺。更重要的是，《公众与行政机关关系法典》从名称到内容，均显示出不同于20世纪出台的行政程序法典(行政基本法典)的特点，为已在世界范围持续一百三十余年的行政程序法法典化浪潮注入了新的时代音符。正如法国最高行政法院副院长让-马克-索韦指出：“它与一些值得称赞的伟大法典一起，是我国在法律和法律质量方面从未放弃远大抱负的不容置疑的标志之一。”⑥与20世纪的行政程序法相比较，《公众与行政机关关系法典》出现了大量之前法典中未出现过的法律规范，这些新的法律规范建立在良好行政、行政简化、透明、法律确定性、合法预期保护等原则和数字行政活动迅速发展的基础之上。⑦我国当前正在推动实现政府治理体系和治理能力现代化，数字政府建设也已由地方尝试走向国家推进层面，⑧法国《公众与行政机关关系法典》所展现出的由20世纪的行政行为程序法向21世纪现代政府治理基本法转型的行政法法典编纂新趋势，对我国编纂行政基本法典，无疑具有重要的借鉴意义。然而，目前学界对法国《公众与行政机关关系法典》的研究刚刚起步，故本文拟结合该法典的内容，为探讨我国行政法典法律规范体系的定位和立法选择提供法国的法典编纂经验。 二、“一般行政法律规范”还是“一般行政法律规范加部门行政法律规范” 历经四十余年的法治政府建设，我国已经制定了数量极其庞大的行政法律规范，其中，既有普遍适用的一般性行政法律规范，也有数量众多仅适用于特定管理部门的部门行政法律规范。⑨在讨论行政法典的内容定位时，首先需要回答的问题是：行政法典是对全部行政法律规范进行整合编纂，还是仅对一般行政法律规范进行整合编纂？即行政法典是一般行政法律规范的法典化还是一般行政法律规范加部门行政法律规范的法典化？对于这一问题，学者提出的方案设想可以归纳为两种编纂思路：编纂行政基本法典的小法典思路与编纂行政基本法典加部门行政法典的大法典思路。下面拟在归纳两种编纂思路基本分歧点的基础上，就我国编纂行政法典如何作出选择展开探讨。
