中图分类号D0 文献标识码A 文章编号0439-8041(2023)10-0075-13 “好政府”(Good Government)是什么？如何判断一个政府是不是好政府？以北美政治学和思想界为代表，现代政治科学似乎认为民主即是正确的、好的政府，并且实施多党竞选的代议制政府即是民主。在这个框架下，人们不再讨论什么是好政府的问题，而是讨论如何建立和维持、延续一种多党竞选的代议民主体制的问题。对这样一种认为民主是唯一正当、正确的政府形式或政治体制的人而言，我们需要问，是否民主的政府即是好政府，即便它可能低效、欠缺能力，无法提供足够的达到一定质量的公共服务和公共产品，无法有效地应对自然灾害、公共卫生或其他领域的危机？也即是说，民主是不是好政府的充分条件呢？同时，我们也还是需要问民主是不是好政府的必要条件的问题，即好政府是否必须是民主的政府？ 和“好政府”问题相关的是政治学、公共管理、发展研究或国际发展等领域关心的“好治理”(good governance)或善治的问题。与“善治”类似和相关的概念还包括“政府能力”“国家能力”和“政府质量”“民主质量”等等。这些概念可以用政府的能力和(或)“有效性”(effectiveness)来包括。一般应该可以认为，好政府应当是具备能力、效率、有效性的政府。也就是说，能力、有效性等，应当是好政府的必要条件。但是，能力与有效性是否就是好政府的充分条件呢？也就是说，我们能否认为有能力和绩效好的政府就是好政府，而不问及政府或政治体制的正当性或是否民主的问题？ 本文提出一个“好政府”的定义，即好政府应当同时满足正当性和有效性两个条件。同时，和一些人将正当性与多党选举的民主体制等同起来的程序性定义不一样，本文对正当性的定义是规范性的——为政治共同体即人民的利益存在和运行的政府即为正当的政府。正当性在民众的心目中表现为政府和政治的“民主性”“为民性”或“民主程度”。因此，民众对本国政治和政府体制是否民主、对本国民主政治的满意程度即体现了民众对政府正当性的认可。政府的有效性则可以通过政府在提供公共服务、保障法治、回应民众需求、反腐倡廉等领域来体现和测量。本文以东亚若干国家的问卷调查数据，对有关概念进行操作化，并展示实证分析的结果。 一、好政府：正当和有效 政治学是研究政府和政治的学科。但是，奇怪的是，政治学并不经常讨论什么是好政府即好政府如何定义、如何测量的问题。近年来，政治学界争论和研究的核心问题大概是两个，即(1)何为民主和政治、政府、政体是否民主①；(2)善治、有效政府如何实现。②其中，善治或政府有效性、政府能力，主要是行政管理、公共管理、政府管理同事们关注的问题，而政治学的同事则更多地争论民主与专制的问题。这样的争论又是相互重叠、交叉的。例如，对于“善治”(good governance)定义通常包括不少一般意义上应归入民主的定义的内容。同时，在很多对民主的讨论中，对民主的定义也常常包括“善治”的内容。其结果是，我们无法对什么是好政府形成共识。 关于“善治”，多数的国际机构列出的内容包括公平的选举、代表性和参与、回应性、效率和有效、开放与透明、法治、德性的行为、能力、创新性和应变力、可持续性和长期视野、有效的财务管理、人权、文化多样性、社会凝聚力、责任性等内容。③俞可平的一篇文章认为，善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，而善政的目标是实现“严明的法度”“清廉的官员”“很高的行政效率”，以及“良好的行政服务”。这样看来，善治是良好的治理活动和行为，而善政是良好的或优质的政府。俞可平进一步将善政定义为几个构成部分，也即好的政府应该是：(1)民主的政府，主权在民、执政为民的政府；(2)责任政府；(3)服务型政府；(4)优质政府；(5)效益政府；(6)专业政府；(7)透明政府；(8)廉洁政府。④联合国的一个文件则认为善治(好的治理)应该有八个特征，包括参与性、共识导向、责任性、透明、回应性、有效和效率、公平和包容、遵循法治。⑤著名的世界银行的“全球治理指数”(Worldwide Governance Indicator或WGI)则将治理或政府的质量分成六个维度：声音与责任性、政治稳定和免于暴力与恐怖主义、政府有效性、监管质量、法治、腐败控制。⑥ 事实上，善政、善治、国家能力、政府质量、有效政府、有为政府、服务型政府、国家能力等概念的内涵上相互重叠很多。但是，这些概念的讨论和指标体系的构建有几个问题。第一，这些概念往往混淆好政府和“民主”的涵义，通常在讨论政府质量的同时也强调政府的民主性质。例如，上引俞可平对好政府的定义，首先就要求好政府是民主的政府。第二，这些概念经常既包含结果性的维度(如政治稳定、效率、有效、廉洁、透明)又包括程序性的维度(如法治、参与、共识导向)，使人不能确定政府的好坏究竟应该从程序、过程、制度还是从实质、结果来区分。第三，这些概念对好政府的定义常常呈现同义反复的现象。例如，俞可平对善政(好政府)的定义就包含了“优质政府”的内容。 另一方面，政治学中大量的讨论则集中在民主与专制的问题上，而较少讨论政府的治理能力、政府或治理的质量。一些人似乎认为民主既是好政府的唯一指标，也是实现好政府的唯一正确手段。在这些人看来，只要实现了民主，所有的治理问题就会迎刃而解，善治就会自然实现，而建设好政府和建设“好民主”成了同义词。⑦需要指出的是，抱有这样观点的人，往往是对民主持有一种十分具体的定义。他们一般认为多党自由竞选的体制才是民主、多党自由竞选就是民主。这样一种认识论基础和20世纪世界政治的发展结合，催生了美国政治学为代表的西方实证政治学研究中大量的“民主化”研究和“政治转型”的研究。不少学者认为，多党竞选的政治体制是所有政治发展的“应然目标”，从而将政治学研究的主要工作限定在其他政治体制如何“转型”或“民主化”为多党竞选体制，多党竞选的“民主”体制如何巩固或多党竞选体制如何才能避免“崩溃”等问题上。⑧但是，20世纪90年代以后世界政治的发展表明，从70年代末到90年代中的所谓的“第三波民主化”浪潮，或许出现了一大批国家转型成了多党竞选的体制，但绝非所有这些国家都建成了民主的政府。⑨正如中东欧的乌克兰和非洲许多国家的例子显示的那样，并不是采用了多党竞选体制就实现了民主，也并非采用了这样的多党竞选体制就实现了好政府的目标。⑩面对这一批所谓政治转型或民主转型后出现的政治失序、政治和社会冲突加剧、社会经济发展受挫等结局，一些研究仍然局限于用西方的理论来解释为何这些国家的“民主化”未能“成功”或为何无法实现“民主巩固”的问题。(11)这样做的问题在于，这些所谓的“民主化”“民主转型”“民主巩固”的理论，其实质在于将政治发展和政治建设的一般目标西方政治学和政府所认定的“民主体制”。而将政治建设的应然目标设定为西方式的多党竞选体制，本身既已混淆了好政府与民主政府的概念，又混淆了民主的价值与理想和具体的民主制度设计的概念。
