[修回日期：2023-08-11] [中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2023)04-00025-26 气候变化议题是全球性问题，近年来逐步成为国际社会关注的焦点。2021年10月，格拉斯哥气候大会(COP26)顺利召开，全球气候治理进入《巴黎协定》(Paris Agreement)全面落实阶段。有效应对气候变化离不开建设性跨国合作，特别是主要大国的积极参与。这其中，作为全球第一大经济体、第二大碳排放国与唯一霸权国，美国在全球气候治理中的地位与作用至关重要。2017年6月，时任美国总统特朗普(Donald Trump)宣布美国退出《巴黎协定》，气候变化领域国际合作遭受重挫。2021年拜登入主白宫后立刻逆转了特朗普“开倒车”的诸多政策，高调宣布重返《巴黎协定》，试图恢复美国在气候变化领域的领导权。 然而，拜登政府“气候新政”的实际效果却有待检验，国际上不少利益相关方也持观望态度。一方面，自奥巴马以来美国三届政府在气候政策上举措反复、进退不定，不仅影响了全球气候变化合作的顺利开展，也削弱了美国在这一领域的国际形象。另一方面，执政两年多以来，拜登政府面临的国内外形势日趋复杂，执政基础遭到削弱，主要战略目标的推进举步维艰。 既有研究对拜登政府气候政策内外动因与措施框架进行了翔实充分的分析，但随着俄乌冲突、美欧贸易争端等地缘政治、国际经贸事件的发生并给国际环境带来重大影响，拜登政府的气候政策也面临着更多的不确定性。因此，本文希望结合拜登政府气候政策的内外部动因与实施框架，深入分析其政策固有的结构性缺陷，并对各项举措的落实情况与面临的现实障碍进行全面评估。 一、拜登政府气候政策的动因 (一)美国政府气候政策的变迁 美国政府的气候政策具有明显的以两党执政地位轮换为分界线的周期性特点，民主党总体上更加认同并支持应对气候变化，共和党则相对持保守和质疑态度。①进入21世纪以来，随着美国国内政治分歧与社会撕裂程度加深，政府之间的政策延续性遭到严重削弱，继任者全盘推翻前任政府主张的现象屡见不鲜。美国气候政策自然也经历了复杂而矛盾的变迁过程。 布什政府对气候变化议题的态度较为消极，其基本立场是支持清洁能源，但反对接受约束性的减排目标。②2001年，布什政府拒绝签署《京都议定书》并于第二年公布了替代方案——“全球气候变化计划”(GCCI)和“洁净天空计划”(Clear Skies Initiative)。这实际上凸显了布什政府对于国际义务的漠视与不信任。③奥巴马政府则更具雄心壮志，希望在气候变化领域建立领导地位，并引领国内经济社会结构转型。④在国内层面，大力发展清洁能源技术与产业⑤；在国际合作层面，推动了《巴黎协定》的签署，并成立了一系列多边合作平台，如“主要经济体能源和气候论坛”(Major Economies Forum on Energy and Climate)和“气候与清洁空气联盟”(Climate and Clean Air Coalition)。特朗普政府在气候变化议题上大开“历史倒车”，几乎推翻了奥巴马政府所有的政策成果。特朗普重振传统化石能源产业，废除前任政府的气候行政令。⑥更重要的是，特朗普政府在国际场合表现出明显的单边主义倾向，其标志性举动便是退出《巴黎协定》，极大损害全球气候治理的信心。 2020年11月，民主党人乔·拜登(Joe Biden)击败特朗普当选美国第46任总统。国内学者研究指出，拜登政府初期气候政策的首要特征是“回归传统”，包括重返《巴黎协定》，重启奥巴马时期的环境立法等。⑦而在国际竞合层面，相关研究普遍认为，美国将致力于重塑其在全球气候治理中的领导地位，而如何管控在气候领域的竞争成为中美关系的重要议题。⑧ (二)拜登政府气候政策的内外动因 党派对立的政治传统与经济技术发展诉求是拜登政府推行气候政策的两大国内动因。从民主、共和两党的意识形态分野来看，拜登所属的民主党有着积极应对气候变化的政治渊源。20世纪70年代中东石油危机之后，“确保能源安全”的呼声在美国内开始泛起。其中，民主党对“能源独立”与“环境保护”给予同等重视，这奠定了民主党关注气候议题的初始立场。⑨自20世纪80年代气候变化成为新兴国际治理议题以来，克林顿、奥巴马等民主党政府都采取了积极措施，拜登本人在担任副总统时也参与了《巴黎协定》签署的相关工作。这种政治惯性在拜登政府气候政策的用人方略与产业政策上均有体现。 民主党背后的利益集团也对应对气候变化有相应诉求。有学者将美国利益集团分为三类：传统产业利益集团、新兴产业利益集团和公益性利益集团。⑩其中，传统产业利益集团如化石燃料集团、传统制造业和传统农业部门等担心转变传统生产方式会影响其经济利益。他们大多位于美国的中西部和中南部，受到气候问题的影响较小。从历史上看，这些州通常是共和党的坚实票仓。与之相反，新兴产业利益集团大多属于低耗能部门，他们集聚于东西部沿海地区，受环境污染与海平面上升影响严重，是民主党的主要支持者和传统票源。他们倾向于相信气候变暖的危害，希望通过发展绿色科技和可持续产业来获取利益。“全球商业气候联盟”(We Mean Business Coalition)牵头美国国内310家企业与投资者，呼吁拜登政府将新的国家自主贡献(NDCs)确立为：到2030年，美国的温室气体排放量要比2005年至少减少50%。(11)受民主党的政治传统及背后的利益集团影响，拜登政府的气候政策需反映和维护新兴产业集团的利益，打压传统产业利益集团的扩张。 同时，拜登政府希望以应对气候变化为载体促进绿色经济转型与绿色科技发展，实现国内经济发展，巩固美国的技术霸权。2020年新冠疫情和随之而来的金融、就业危机让美国经济受到重挫，这也成为特朗普连任希望破产的关键原因。在此情况下，如何重振美国经济，切实消除新冠疫情带来的一系列负面影响，成为拜登政府巩固民意支持率的重中之重。为此，拜登政府希望通过增加对基础设施和气候变化领域的投资(12)，带动相关高新、绿色产业回流美国，创造就业岗位，改善民众收入水平，进而促进美国经济和社会的复苏。(13)2021年4月，美国国务卿布林肯(Antony J.Blinken)在“美国的全球气候领导力”演讲中表示，美国在清洁能源领域落后于中国，需要加大投入促进创新，维持全球竞争力。(14)
