中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2023)08-0147-17 DOI：10.15984/j.cnki.1005-9512.2023.08.012 众所周知，不仅私法行为，而且纯粹的公法行为，得因行为主体的意思表示瑕疵而被撤销。①兼具行政性与协议性的行政协议，自然也要以行政机关的真实意思表示为有效要件。在行政机关签订其本不欲签订的行政协议的情况下，就产生了行政机关是否能主动撤销该协议、使之无效的问题。在《行政诉讼法》对此没有规定、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称：《协议规定》)也只规定了行政机关变更、解除行政协议权的当下，②行政机关能否主动撤销、撤销何种自己意思表示存在瑕疵的行政协议，就成为行政协议体系化建构与审判实践中的一个重大问题。 一、行政机关诉请撤销论的逻辑及其问题 (一)行政机关诉请撤销行政协议论的逻辑 面对这一问题，一些学者与法官认为，行政机关可以主动撤销瑕疵行政协议。但基于如下理由与逻辑，其应该以诉请至法院的方式撤销。 一是行政协议的平等性。一些学者提出，由行政机关依职权单方撤销有悖行政协议制度“尽量避免特权的运用”的初衷。“在行政契约诉讼的当事人资格上，行政机关与缔约相对人有同等的诉权地位，根源之一在于行政契约的平等性。……契约当事人的平等地位排除了行政机关以契约违法为由单方面废除、解除或者撤回契约的权利。”③有学者认为，既然行政机关采用契约形式，那么传统行政行为中行政机关的优先地位就必须收敛，否则“合意”便无从谈起。因此，在契约平等原则的要求下，行政机关协议撤销权应定性为形成诉权。④余凌云教授则强调：“行政协议是双方合意的产物。除非行政机关行使行政优益权或者约定的行政权，可以通过单方意思表示发生法律效力，否则，行政机关必须与相对人协商一致，才能形成、变更或者废止法律关系。”⑤也正是基于协议平等原则，解志勇教授认为应当建构反向行政诉讼，即由行政机关提起诉讼撤销瑕疵行政协议，以实现“行政性”与“协议性”的平衡。⑥ 二是行政协议的交涉性。所谓交涉性，是指行政协议乃双方意思表示交涉合成的产物。有的学者认为，基于行政协议的交涉性，由行政机关单方撤销存在着规范性上的问题。⑦有学者认为，行政契约的纠纷多是双方行为所致，或者相互作用的结果，法院的审查视点不可能只落在行政机关一方，只关注行政机关的行为是否合法、适当，而必须对双方行为进行综合审视与判断；应当在传统的行政诉讼制度结构之外另行建构适合解决行政契约纠纷的双向性诉讼结构，允许行政机关就契约纠纷问题提起行政诉讼。⑧反之，任由行政机关单方撤销，既有违行政协议由双方意思合致而成的本质，也不利于法院对行政合同纠纷进行整体性审查。⑨ 三是行政协议的稳定性与相对人权利保障。有法官在判决中指出，若行政机关可自行撤销或拒绝履行有效行政协议，则行政主体违法就成为其违约的正当理由，导致“违法有理”的悖论。⑩若承认行政机关对行政协议的单方撤销权，行政协议相对方在行政协议法律关系中将处于非常被动的地位，其契约权利能否得到保护将几乎完全取决于行政机关是否愿意履行行政协议。(11)张彧也认为，如果对行政协议开放“违法”可撤销等一般行政行为的效力变动管道，将使得行政协议是否有效很大程度上取决于行政机关是否愿意履行。(12) 尽管上述观点在侧重点上各有不同，但总的来说，他们的共同出发点是行政协议的协议性。协议性或体现为主体的平等性，或体现为协议达成的交涉性，或体现为协议法律状态的稳定性与可预期性。三者互有关联，实质上难以分割。交涉性建基于平等性，而平等性与交涉性又决定了可预期性或稳定性，因为任何主体无权以超平等意志凌驾于他人意志，任意改变平等交涉所生之法律关系。 (二)诉请撤销论的问题 毫无疑问，协议性使得行政协议较之于传统单向行政行为来说，呈现出鲜明的平等色彩，但是否因此否定行政机关对瑕疵行政协议的单方撤销权，代之以目前行政协议诉讼制度所不承认的行政机关诉请撤销权，值得反复思量。王名扬教授曾指出，私法合同中的三个基本原则，即当事人地位平等原则、没有双方当事人同意合同条款不能变更原则、合同义务必须遵守原则，在行政协议中对行政主体不能严格执行。(13)循此逻辑，行政机关能否撤销瑕疵行政协议，同样不能未经反思地全盘照搬私法合同理论与制度，而是也要考虑行政协议的行政性。正是从行政协议中的行政性出发，不宜肯定行政机关诉请撤销瑕疵协议论。 1.其在宏观上蕴含着抹杀行政协议正当性的风险 行政协议是“行政性”与“协议性”有机结合的产物，这两者构成相互对立又无法分割、必须统一在行政协议中的“矛与盾”。这一特性决定了解决任何有关行政协议的问题都必须从协议性与行政性的对立统一视角出发，不能采取非此即彼的立场，不能不顾行政性只看协议性。有学者即指出，理论界和实务界在行政协议识别、法律适用等问题上的分歧，就与割裂行政协议中的“行政性”与“协议性”的有机联系密不可分。(14)上述论者从协议性出发否定行政机关的单方撤销权看似符合协议的平等性维度，却未能明确、妥善地安排和处理行政协议行政性对行政机关撤销瑕疵行政协议的影响，不免有以偏概全、视角不周延之嫌。
