一、问题的提出 2019年12月16日第十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《工作办法》)第37条规定：“对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。”此即备案审查中的政治性审查，与合宪性审查、合法性审查和适当性审查并列作为我国规范性文件备案审查的四重审查标准。审查标准是备案审查制度运行中的核心内容，“决定了对规范性文件进行审查的广度、深度和强度”。① 政治性审查旨在落实政策贯彻功能。中国特色的备案审查制度承担着“保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民法人合法权利”的功能，②学理上分别称其为“政策贯彻功能”“客观法秩序维护功能”和“主观权利救济功能”。③政策贯彻功能从根本上涉及的是党和法的关系问题，重要性毋庸置疑，④但是否应当由人大常委会来承担政治性审查则不无疑义。政治性审查为《工作办法》所首创，把“党中央的重大决策部署”和“国家的重大改革方向”作为审查依据，容易令人怀疑这类审查标准究竟是旨在确保依“法”治国还是依“政策”治国，其妥当性已引起学者“疑惑”。⑤遗憾的是，在实践中，备案审查落实中央重大决策部署的政治功能“日益凸显”，⑥而另一方面，相对于合宪性审查、合法性审查和适当性审查的理论研究，⑦学术界对备案审查中政治性审查的讨论还有待推进。本文从政治性审查的运行实践出发，分析政治性审查的必要性以及由人大常委会承担政治性审查的合法性与适当性，在此基础上提出落实政治性审查的规范路径，希冀为进一步提升备案审查工作能力提供学理支撑。 二、政治性审查日益凸显 无论基于规范还是运行实践，政治性审查都愈加凸显。根据《工作办法》第37条的规定，政治性审查基准的主要依据是“中央的重大决策部署”和“国家的重大改革方向”。全国人大常委会法工委备案审查室在对该条进行解释时，又增加了“党的理论、路线、方针、政策”，由此形成政治性审查标准的三个维度：①是否同党的理论、路线、方针、政策等保持一致；②是否贯彻落实党中央作出的重大决策部署；③是否同国家的重大改革方向保持一致。⑧ (一)规范遍布 政治性审查被地方省市人大常委会制定的备案审查条例广泛采纳。比如，2021年修订的《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第21条专门增加规定要审查规范性文件是否“存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致”的问题。⑨政治性审查正日益成为全国各级人大常委会从事备案审查实践工作时的通用标准。 行政部门制定的备案审查办法也规定了政治性标准。例如《中国银保监会派出机构规范性文件备案审查办法》(银保监发[2021]40号)第13条规定了政治性标准、合法性标准和适当性标准。政治性标准“主要审查是否与党中央、国务院的重大决策部署及重大改革方向一致”。 (二)实践丰富 从审查实践来看，政治性审查层见迭出。按全国人大常委会法工委的说法，“备案审查工作中遇到的问题，不少是法规、司法解释等规范性文件在制定和实施中有不同认识、需要准确把握法律和政策界限的问题”。⑩譬如，全国人大常委会法工委2020年备案审查工作情况报告中专门列举了“督促修改滞后于改革要求或制度调整的规定”，其中提到，有些地方对违反计划生育的情况给予“过于严厉的处罚处分处理”，未能适应党的十九届五中全会提出“增强生育政策包容性”的要求，遂作出“先停止执行，再适时作出修改”的决定。(11)针对有些地方性法规规定，邮政企业、快递企业对不能确定安全的交寄物品一律要求用户出具相关部门的安全证明，尽管从字面上看，不存在与法律不一致的问题，但“不符合减少证明事项的改革精神”，遂要求制定机关“根据党中央改革精神”对相关规定作出修改完善。(12)针对以本地户籍作为从事出租车司机职业准入条件的规定，全国人大常委会法工委审查后认为“不符合党中央关于‘引导劳动力要素合理畅通有序流动’‘营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利’的改革要求”，要求制定机关作出修改。曾担任全国人大常委会法工委法规备案审查室主任的梁鹰明确承认这种审查“不是一个合宪性审查，也不是一个合法性审查，这是政治性政策性的审查”。(13) 一些数据亦能从侧面说明政治性审查在整个备案审查工作中所占的比重。2018年8月，司法部按照备案审查衔接联动机制向全国人大常委会法工委转送了43件存在问题的地方性法规，其中有“28件存在与国家有关政策要求不一致等问题”。(14)全国人大常委会法工委法规备案审查室编著的《规范性文件备案审查案例选编》收录了全国人大常委会和省、市、县三级地方人大常委会审查研究的169个案例，涉及政治性审查的有17例，占全部案例的10%。(15)从这些案例可以看出，政治性审查的具体审查内容有四种类型。 第一，违反中央政策。如某省政府办公厅发布的《某省城镇独生子女父母计划生育奖励办法》关于“独生子女死亡或伤、病残达三级以上，改享计划生育家庭特别扶助金的，取消或终止其奖励待遇”的规定违背了中央“对政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行现行各项奖励扶助政策”。(16)(第99号案例)
