发展是人类永恒的主题，也是攻克各种艰难、增进人民福祉的关键。在中国共产党的领导下，我国已经实现全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，并向第二个百年奋斗目标迈进。改革开放后，党和国家更加重视发展，从早期的“以经济建设为中心”，到科学发展观，再到坚持统筹推进“五位一体”总体布局，我国确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，着力解决发展不平衡不充分问题，并提出了高质量发展的任务。习近平总书记在党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。”①在中国现代化的发展进程中，政府承担着重要的发展职能，也不断探索创新了多种发展手段。政府的发展职能及手段本应得到法律的支持、规范和保障。然而，长期以来行政法学界偏重管理职能研究，以秩序行政（包括风险行政）与服务行政为核心，强调政府在维持公共秩序和提供社会福利方面的作用，忽视政府发展职能，或将发展职能隐藏于界限模糊的管理职能之中，认为政府职能就是管理社会公共事务。②对政府发展职能的认识偏差制约了行政法的发展。行政法制度侧重对政府外部管理行为的规范，着眼于对相对人权利的保护，但忽略了发展职能的法治诉求，更缺乏对公共行政的整体性、系统性法律架构，行政法治滞后于公共行政的实践需要，这种状况亟待改变。行政法需要对政府的发展职能及手段做出积极回应，行政法学研究也需要反思、重构与拓展。 一、政府发展职能的界定与功能 政府发展职能源于我国独特的发展模式。党的二十大报告指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。”中国式现代化坚持共产党的领导，政府作为推进现代化的责任主体，③在国家发展中发挥了突出作用。 （一）政府发展职能的涌现 改革开放以来，我国以经济发展为中心，引入市场机制，同时坚持社会主义道路，逐步将社会主义公有制与市场机制对接，建立起独具特色的社会主义市场经济模式，通过“有效市场”与“有为政府”叠加，走出了一条适合中国国情的快速发展道路。伴随着社会主义市场经济体制的转型，政府职能开始转变，演化出两大职能，即发展职能与管理职能。 政府的发展职能由我国特殊的国情决定。政治上党的统一领导，经济上的社会主义公有制，以及政府要对国家发展负责、对人民负责，都决定了政府发展经济和增加社会财富的直接职责。其具体表现在四个方面：一是明确发展任务。在党的全面领导下，政府要将党的战略决策转化为具体发展任务并加以贯彻落实。政府以区域发展布局、国民经济和社会发展五年规划、产业政策等手段，为经济社会发展提供方向指引。④二是实施资源配置。政府和市场在配置资源中都发挥了重要作用，共同推动着经济社会的发展。市场在资源配置中起着决定性作用，尤其是市场固有的逐利和竞争催生了创新和社会财富的增长。但政府对资源的配置也发挥着重要作用。后者主要集中在宏观层面，如中央与地方的资源分配，区域资源配置以及重点领域和行业的资源调配，以促进经济多元并带动整个社会经济发展。政府也能通过资源手段促进要素市场的流动和聚集，维护市场的繁荣和稳定。三是参与经济运作。政府作为公共财产的托管人，要实现公共资源与市场的有机对接，将由其托管的公共财产转化为市场要素。因此，政府创新各种手段和机制来推动经济社会的增量发展。一方面政府为社会提供公共物品，如大量的基础设施都由政府投资建设，政府是经济体制中最重要的行为者；另一方面地方政府要引入竞争机制，培育市场和创新经济增长方式，推动市场平稳运行，并充当区域内经济社会利益的集中代理，与其他区域展开竞争。四是把控经济风险。市场运行会遇到各种干扰，经济结构的非理性、供需失衡、突发的外部冲击都可能带来经济风险和危机，政府的重要职责就是要做好应急准备，随时监测风险，有效抵抗各种风险，为市场的平稳运行提供支撑保障。不局限于宏观调控，我国政府对经济风险的调控是跟踪的、适时的和全方位的。 与发展职能同步的是政府管理职能的外部化转型。政府作为公共事务的管理者，要对日渐独立于政府的个人及组织进行管理。随着市场体制对计划体制的取代，个人和企业从政府的隶属关系中独立出来，“单位人”转变成“社会人”，⑤成为独立自主的市场经营主体。政府不能再通过刚性命令控制个人和企业的行为，但为了确保经济和社会秩序，需要加强外部管理，既要给予个人及组织充分自由，保障其独立和权利，鼓励其参与竞争和创新，又要维护社会秩序，防范风险和提供各类公共服务和最低的社会保障。 （二）政府发展职能的界定 如何概括定义政府的发展职能？在行政学中，政府职能被定义为政府在一定的历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的功能和职责，⑥即表现为“政府功能”和“政府职责”的统合。政府功能具有定性作用，指向政府的角色定位，包括目标方向，涉及政府是什么的问题，而政府职责指向行政任务，涉及政府应该做什么的问题。⑦发展职能是政府以责任主体的身份，以增量发展为目标，利用公共权力和公共资源等手段，引导、参与和把控市场运作的职责。而管理职能则是政府以管理者的身份，以公共安全和社会公平为目标，对社会公共事务进行管理，维护秩序安全和提供公共服务的职责。 与管理职能比较，发展职能具有鲜明特色。就行政目标而言，发展职能着眼于整体利益，追求增量发展，努力把蛋糕做大是对其形象化的表达。政府管理职能虽然也面向整体目标，但核心任务是保护和扩展个人的自由与权利，提供公共服务，救助弱势群体，实现存量优化和社会公平。在履行职能手段方面，发展职能是要通过利益驱动促进创新，倚重公共资源配置和制度激励，如行政规划、区域布局、行业政策，经济增长点培育等，打造要素市场，促进行业发展和市场成熟，构建竞争与协同机制等。而管理职能更多侧重对个体权利义务的设定和规范，主要通过立法定制、标准约束、行政许可、行政处罚、行政强制和行政给付等手段履行。发展职能需要政府的积极作为，而管理职能除提供公共服务外，对个人的规制行为要有谦抑性。 在调整范式上，政府发展职能既要着眼于“整体—部分”的关系塑造，又要关注“行政机关—相对人”的关系建构。一方面，我国国家发展目标涉及的领域从以经济建设为中心，扩展到经济、政治、文化、社会等多个领域。整体发展目标要通过“整体—部分”的调整范式传递到各个部分，公共资源要从整体配置到各个分支中心，因此，合理的组织结构、经济发展中心及机构的设置和整体运行机制等都十分重要。另一方面，政府通过“行政机关—相对人”的调整范式，引导个人及组织加入整体发展中来，共同实现发展目标。政府管理职能更侧重“行政机关—相对人”的调整范式，强调外部关系，政府更多是“管理者”身份，一切以个人为中心，无论是行为监管还是福利帮助都是直接面向个体。而在发展职能中，政府更多表现为“经济人”，而不是“管理者”。需要注意的是，政府发展职能和管理职能虽各有侧重，但又不是截然分离，而是统合在政府职能之中。此外，发展职能与管理职能也有十分紧密的联系，国家发展目标的实现也需要管理职能的支持，而管理职能中公共服务的供给也依赖于国家的增量发展。
